О ПОЛНОТЕ СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОГО ВЫБОРНОГО ЛИЦА

В.И. ВАСИЛЬЕВ
Васильев Всеволод Иванович - главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Думается, давний спор о статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (далее - выборного лица) снова обостряется. И повод тому дает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Напомню: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) устанавливал, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 18) <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Федеральный закон, подготавливавшийся в 90-х гг. прошлого века по этому вопросу, назывался "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и изначально замышлялся как рамочный закон, в соответствии с которым субъекты РФ должны были принять свои нормативные акты. Законопроект предусматривал установление федеральных гарантий и ограничений, обусловленных спецификой деятельности выборных лиц местного самоуправления, излагал особенности правового регулирования этих лиц в зависимости от осуществления ими своих полномочий на постоянной или непостоянной основе. Главная цель, которую он преследовал, заключалась в упорядочении работы членов представительных органов местного самоуправления, придании их деятельности четкого правового смысла. Однако Закон так и не был издан, хотя для этого было затрачено немало времени, сил и средств. Будучи принятым Государственной Думой и одобренным Советом Федерации, он был отклонен Президентом РФ Б. Ельциным в феврале 1999 г. на том основании, что некоторые его положения противоречат Конституции РФ в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Федеральный закон, указывал Б. Ельцин, не должен подменять органы государственной власти субъектов РФ при правовом регулировании конкретных вопросов организации органов местного самоуправления, в том числе при определении статуса выборного должностного лица. К таким вопросам, по его мнению, в Федеральном законе о статусе выборных должностных лиц относились положения, касающиеся замещения выборных муниципальных должностей, сроков, форм и порядка осуществления полномочий выборного лица местного самоуправления, его отзыва, гарантий реализации полномочий, денежного содержания.
Согласовать позиции палат Федерального Собрания и Президента РФ попыталась комиссия, состоявшая из представителей сторон. С одними замечаниями Президента она соглашалась, с другими - нет. В результате итоги ее работы свелись к нулю.
Федеральный закон N 131-ФЗ сам урегулировал статус выборного лица местного самоуправления (ст. 40). Но согласиться с тем, что это сделано удачно, весьма трудно. Если проект Федерального закона 90-х гг., о котором шла речь, регулировал статус выборного лица местного самоуправления слишком подробно, то Федеральный закон N 131-ФЗ делает это чересчур кратко с явными пробелами. Оптимальное соотношение регулирования данного вопроса со стороны федеральных, региональных и муниципальных органов так и не найдено. В результате его применения работа органов местного самоуправления может существенно затормозиться.
Определяя на федеральном уровне не все грани статуса выборного лица местного самоуправления, которые должны быть на данном уровне урегулированы, Федеральный закон N 131-ФЗ в то же время резко ограничивает возможности региональных органов власти решить конкретные вопросы этого статуса. Получается, что законодатель в разное время отнюдь не одинаково интерпретирует одну и ту же конституционную формулу о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Снова мы получаем доказательства "гибкости" законодателя, граничащей по сути с игнорированием принципа федерализма.
В Федеральном законе N 131-ФЗ определяются минимальный и максимальный сроки полномочий выборного лица, а также время начала и окончания срока этих полномочий; устанавливается правило о том, что решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица, а также перечня этих полномочий применяется к должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения; закрепляется возможный режим деятельности выборного лица (на постоянной или непостоянной основе); определяется несовместимость статуса выборного должностного лица со статусом иных выборных и невыборных должностных лиц, а также несовместимость деятельности выборных должностных лиц с иной деятельностью; устанавливается, что содержание норм о неприкосновенности выборных лиц закрепляется в федеральном законе; определяется правило, по которому выборные лица не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, другие действия, соответствующие статусу выборного лица; вводится перечень случаев досрочного прекращения полномочий выборного лица.
Все эти нормы в той или иной форме содержались в проекте упомянутого выше Федерального закона о статусе выборного лица местного самоуправления. Но в том проекте были и иные нормы, которые, к сожалению, законодатель не счел нужным позаимствовать. И напрасно! Без них положение, содержащееся в ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ, о том, что выборному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий, выглядит декларативно. Особенно заметно это в отношении гарантий для тех выборных лиц, которые действуют в органах местного самоуправления на непостоянной, непрофессиональной основе.
В отличие от Федерального закона N 154-ФЗ, не ставившего никаких ограничений в численности выборных должностных лиц, включая депутатов, выполняющих свои полномочия на постоянной основе, Федеральный закон N 131-ФЗ определил, что депутаты представительного органа муниципального образования работают здесь, как правило, на непостоянной основе. Лишь десять и менее процентов депутатов могут действовать на постоянной профессиональной основе. Казалось бы, прежде всего для депутатов-"общественников", то есть для подавляющего большинства депутатского состава, нужно установить какие-то гарантии успешного выполнения их отнюдь не простых функций. Тем более что некоторые правовые предпосылки для этого уже содержатся в Трудовом кодексе РФ <*>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
В соответствии со ст. 170 ТК работодатель обязан освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время. В Федеральном законе N 131-ФЗ нет указаний на то, что депутаты или члены других выборных органов местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия в то время, когда они согласно трудовому договору должны находиться на своем основном рабочем месте. Конечно, если рассчитывать на то, что, скажем, сессия представительного органа или заседание постоянной депутатской комиссии или комитета будут проходить в вечернее время после основной работы депутатов или в выходные дни, никаких федеральных законодательных норм, гарантирующих условия работы депутатов в муниципалитете, принимать не требуется.
На одном из совещаний, когда готовился проект Федерального закона N 131-ФЗ, один из его авторов так и заявил - заседать надо в вечернее время после основной работы. Однако совершенно ясно, что такие "вечерние посиделки" вряд ли смогут обеспечить должную работоспособность представительных органов всех уровней местного самоуправления. Двух-трех часовых вечерних заседаний может быть достаточно для сессий дум или советов малых сельских и городских поселений. А как быть с представительными органами крупных городов или районов? Ведь масштаб и сложность решаемых ими проблем совсем иные и подчас для проведения их сессий нужен не один день. Не следует к тому же забывать, что сессии районного представительного органа проходят в административном центре района, добираться до которого депутатам из окраинных поселений приходится иногда по несколько часов.
Конечно, выборные лица бывают разные. Предпринимателю, руководителю организации или учреждения, ставшему депутатом или членом иного выборного муниципального органа, нетрудно распорядиться своим рабочим временем, сочетать без особых потерь выполнение основных обязанностей с осуществлением полномочий в муниципалитете. Да и расходы, связанные, скажем, с поездкой на сессию и присутствием на ней, для него несущественны. Но депутатами избираются не только состоятельные люди; среди депутатов пока еще немало простых людей. Они зависимы от начальства в своем решении уйти на заседание в Думу или Совет. И если они получают разрешение на посещение заседания, то, естественно, рассчитывают, что за время отсутствия на основной работе за ними сохраняется заработок. Надо отчетливо представлять, что эти люди не будут рисковать потерей места работы, которое их кормит, ради присутствия на относительно длительном депутатском форуме. Значит, заботясь о работоспособности коллективного органа муниципальной власти, в законе прежде всего необходимо прописать трудовые гарантии осуществления некоторыми выборными лицами местного самоуправления своих полномочий. Иначе деятельность муниципальных органов будет отклоняться в сторону, далекую от обеспечения общих интересов местного населения.
Для этих людей важны такие "мелочи", как оплата проезда от дома до райцентра, где располагаются муниципальные власти, и обратно, "суточные" за время пребывания на сессии или другом заседании (если они продолжаются не один день), возмещение канцелярских и иных расходов, неизбежно возникающих при выполнении депутатом и другим выборным лицом своих полномочий. Между тем об оплате этих расходов, в частности, члену представительного органа - общественнику закон ничего не говорит. По-видимому, об этом надо было упомянуть в ст. 53 Федерального закона N 131-ФЗ, которая посвящена расходам местного бюджета. Но здесь указывается лишь, что органы местного самоуправления определяют размер оплаты и условия труда выборных лиц, которые осуществляют свои полномочия на постоянной основе. О компенсациях нештатным депутатам, другим выборным лицам, действующим в муниципалитете на непостоянной основе, нет ни слова. Если это сознательная установка законодателя, то, с нашей точки зрения, она ошибочна. Коль скоро это пробел закона, его следует восполнить.
Это касается и правила о невозможности увольнения выборного лица, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, в течение срока легислатуры по инициативе работодателя или переводе на нижестоящую либо менее оплачиваемую должность. Это существенная гарантия свободного распоряжения выборным лицом своими полномочиями.
То же самое с гарантиями трудовых прав депутатов и других выборных лиц, работающих в муниципалитете на постоянной основе. По окончании легислатуры им должна предоставляться прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по прежнему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации. Разумеется, эта гарантия может быть важной не для всех муниципальных функционеров. Работу в органах местного самоуправления многие рассматривают как "трамплин" для дальнейшей карьеры на государственной службе или в бизнесе. Приобретая опыт организаторской деятельности, завязывая деловые связи и знакомства, люди, естественно, по окончании своих полномочий не стремятся вернуться к прежним условиям труда, а всячески добиваются других, более выгодных должностей (выборных или невыборных). Однако для обширного круга выборных лиц, тесно связанных с прежней профессиональной деятельностью, чрезвычайно важны крепкие "тылы", то есть твердая возможность возвращения на то место, с которого они ушли на выборные должности местного самоуправления. Для них, да и для всех выборных лиц немалое "страховое" значение имеет зачет в общий и непрерывный трудовой стаж срока деятельности на выборной должности, а также в общий и непрерывный трудовой стаж и в стаж работы по специальности (это важно при назначении пособий по временной нетрудоспособности, начислении пенсий и др.).
Гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления в принципе не обязательно должны устанавливаться в Федеральном законе N 131-ФЗ. Они могут быть закреплены и в ТК РФ. Однако ТК (ст. 375) определяет соответствующие гарантии только освобожденным профсоюзным работникам, избранным в профсоюзные органы (предоставление после окончания срока выборных полномочий прежней работы, сохранение общего или специального трудового стажа и др.). Что касается гарантий работникам, избранным на выборные должности в органах местного самоуправления, то они, согласно ст. 172 ТК, должны устанавливаться законами, регулирующими статус и порядок деятельности этих органов. Какими законами - федеральными и региональными, - данная статья не определяет.
Однако в ст. 6 ТК, где говорится о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере трудовых отношений, указывается, что к ведению федеральных органов относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работника (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Из этой нормы нельзя сделать полностью определенный вывод о том, что к упоминаемым здесь "отдельным категориям работников" относятся выборные лица местного самоуправления. Вместе с тем категорично отрицать такое предположение оснований нет.
Такая неопределенность могла быть преодолена принятием федеральных законов, устанавливающих гарантии трудовых прав выборных лиц местного самоуправления. Но поскольку разработка и издание этих законов затянулись, субъекты Федерации, следуя требованиям практики, еще несколько лет назад стали принимать свои законы о статусе выборных лиц местного самоуправления. Региональные законы, в частности законы о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, были изданы в значительном большинстве регионов. Причем они регулировали и те вопросы, которые по своему характеру относились к полномочиям субъектов Федерации, и те, которые должны были решаться на федеральном уровне. Однако на первом месте среди них стоят гарантии трудовых прав депутата. Причем при их определении региональные законодатели использовали формулы многократно согласовывавшегося с ними проекта федерального закона об основах правового статуса выборного лица местного самоуправления.
Например, в Законе Иркутской области, принятом в 1999 г. (в редакции от 18 ноября 2003 г.), записано, что депутат, осуществляющий депутатскую деятельность на непостоянной основе, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы на время осуществления депутатской деятельности (но не более чем на три месяца в течение года). Освобождение от выполнения производственных или служебных обязанностей производится администрацией предприятия, учреждения, организации по письменному заявлению депутата на основании официального уведомления, направленного в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления. Администрация предприятия, учреждения, организации не имеет права требовать каких-либо других документов на период освобождения от выполнения производственных или служебных обязанностей, за депутатом сохраняется место работы (должность) и среднемесячный заработок по основному месту работы с последующим возмещением предприятию, учреждению, организации расходов из местного бюджета в установленном размере. Депутат в течение срока своих полномочий не может быть уволен по инициативе администрации (кроме случаев полной ликвидации предприятия, учреждения, организации) без согласия соответствующего представительного органа местного самоуправления.
Столь же подробно регламентируются трудовые права депутата, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, - сохранение общего и непрерывного стажа работы, предоставление прежнего места работы по окончании срока депутатских полномочий и др. Всем депутатам возмещаются расходы, связанные с осуществлением депутатских полномочий. Устанавливается право пользования служебными средствами связи, бесплатного проезда на муниципальном транспорте по территории муниципального образования и т.д.
В правомерности (а не только в целесообразности) издания таких региональных законов нет сомнений. Как известно, по вопросам трудового права, как и по другим вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и не урегулированным федеральным законодательством, субъекты Федерации могут принимать свои законы и иные нормативные правовые акты. Такое регулирование правомерно, пока нет соответствующих федеральных актов. В случае же принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с ним. Коль скоро соответствие не обеспечивается, применяется федеральный нормативный правовой акт.
Пока Федеральный закон N 131-ФЗ не вступил в силу, законы субъектов Федерации о статусе выборных лиц местного самоуправления продолжают действовать. Но как только указанный Федеральный закон вступит в силу, региональные законы перестанут действовать. Причем не в какой-то части, а полностью, поскольку Федеральный закон N 131-ФЗ, в отличие от своего предшественника - Федерального закона N 154-ФЗ, не предусматривает какого-либо участия субъектов Федерации в регулировании статуса выборных лиц местного самоуправления.
В ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ, трактующей о полномочиях органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, говорится, что региональные власти вправе определять права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Значит, в сфере местного самоуправления региональные власти могут заниматься нормативным регулированием с разрешения федеральной власти. То есть правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления осуществляется региональными органами только в случае и порядке, установленных Федеральным законом N 131-ФЗ. В Федеральном законе нет случаев, которые можно было бы трактовать как возможность региональных властей определять статус выборных лиц, включающий и социальные гарантии их деятельности.
Правда, в соответствии с поправками, внесенными Государственной Думой 21 сентября 2005 г. в Федеральный закон N 131-ФЗ, в переходный период, то есть до 1 января 2009 г., законами субъектов Федерации может определяться порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Если в понятие "порядок решения вопросов" включить и установление статуса выборных лиц новых поселений (правомочность чего сомнительна), как тогда быть со "старыми" муниципальными образованиями? Не получится ли так, что выборные лица тех и других образований будут иметь разные возможности в организации своей деятельности? Вряд ли это логично, поскольку противоречит демократическим установлениям, предполагающим равенство правовых и социальных условий выполнения выборными лицами своих полномочий.
Таким образом, Федеральный закон N 131-ФЗ закрывает перед региональными органами важность даже частичного регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления. Выход мог быть найден в предоставлении хотя бы части полномочий самим органам местного самоуправления. Но и тут все чрезвычайно ограничено. Кроме указанного выше права муниципальных органов определять размеры и условия труда выборных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, других возможностей регулировать социальные гарантии выборным лицам у органов местного самоуправления нет.
Федеральный закон N 154-ФЗ содержал норму о том, что в уставе муниципального образования указываются статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 8). В Федеральном законе N 131-ФЗ такой нормы нет. В ст. 44 Закона, где перечисляются вопросы, которые должны определяться уставом, ничего не говорится о статусе выборных лиц. Однако закрепляется правило, по которому устав (кроме перечисленных) может регулировать иные вопросы организации местного самоуправления. Но "в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Если в федеральных законах, а следовательно, "в соответствии с ними", и в региональных законах отсутствует определение правовых и социальных гарантий деятельности выборных лиц местного самоуправления, их бессмысленно искать в уставах муниципальных образований. Получается замкнутый круг.
Централизация законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления, заложенная в концепции Федерального закона N 131-ФЗ, в данном случае оказалась реализованной не совсем удачно. И не случайно органы государственной власти некоторых субъектов РФ входят в Государственную Думу с законодательными инициативами, направленными на изменение и уточнение Федерального закона N 131-ФЗ в части регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления.
Здесь возможны разные варианты. Если стоять на позиции тотального ограничения возможностей субъектов Федерации в определении статуса выборных лиц местного самоуправления, нормы Федерального закона, касающиеся статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, нужно существенно расширить, включив в их число и гарантии трудовых прав, и меры по обеспечению материально-финансовых условий осуществления полномочий (в том числе ежемесячную оплату расходов для всех депутатов, а для выборных лиц, выполняющих полномочия на постоянной основе, - ежегодные отпуска, медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение, бесплатный проезд, оплачиваемые помощники, государственное страхование и др.), а также право на получение и распространение информации, право выступления по вопросам осуществления своих полномочий в средствах массовой информации, содержащихся за счет местного бюджета.
При этом региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления не смогут учесть местные условия, установить за счет своих возможностей более высокий уровень гарантий трудовых прав выборных лиц местного самоуправления (что предусмотрено ст. 6 ТК РФ) или более широкие социальные условия выполнения этими лицами своих полномочий.
Но дело не только в этом. Если учитывать, что, согласно Конституции РФ, определение не просто организации местного самоуправления как таковой, но и ее общих принципов относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, регулирование на федеральном уровне статуса выборных лиц местного самоуправления в его полном и исчерпывающем содержании, как в свое время отмечал Б. Ельцин, неправомерно. На федеральном уровне должны определяться основы статуса - те, которые по своему характеру не могут регулироваться субъектами Федерации. А уже на региональном уровне федеральные основы должны развиваться и конкретизироваться.
Хотя ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ называется не "Основы статуса", а "Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления", в ней изложены некоторые главные "федеральные" черты правового положения выборного лица местного самоуправления. Вместе с тем, чтобы эта правовая конструкция приблизилась к оптимальной, в указанной статье необходимо, с нашей точки зрения, сделать следующее. Во-первых, дополнить статус несколькими чертами. В Федеральном законе уместно определить важнейшие, уже упоминавшиеся, гарантии трудовых прав выборных лиц. В принципиальном плане нельзя считать оправданным положение, при котором существенные гарантии трудовых прав граждан, избранных депутатами представительных органов муниципальных образований, членами других коллегиальных органов, руководящими должностными лицами в территориальных сообществах разных субъектов РФ, оказываются неодинаковыми. Это противоречит конституционному принципу равенства гражданских прав. А чтобы они не различались, их нужно унифицировать на федеральном уровне, то есть в федеральном законе. Кроме того, следует установить право выборного лица обращаться по делам, связанным с решением вопросов местного значения, к руководителям и иным должностным лицам федеральных органов государственной власти, действующим на территории соответствующих муниципальных образований, и обязанность этих должностных лиц предоставлять запрашиваемую информацию по данным вопросам. Необходимо учитывать, что своими актами региональные органы власти такой обязанности федеральных должностных лиц установить не могут.
Во-вторых, предоставить право органам государственной власти регулировать статус выборного лица местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ.
В-третьих, закрепить правило, по которому статус выборного лица может определяться также уставом муниципального образования и другими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Утверждение такого правила повлечет перемены в соотношении регулирования правового статуса региональными и муниципальными правовыми актами. Действующие ныне законы субъектов Федерации, регулирующие статус выборных лиц местного самоуправления (в частности, это касается законов о статусе депутатов представительных органов муниципальных образований), перегружены регламентарными нормами. В них идет речь о правах депутатов на сессиях дум и советов, в том числе о праве выступления, праве на внесение проектов правовых актов и поправок к ним, праве запроса и т.д. Все эти и другие нормы более всего уместны в регламентах представительных и других органов, которые должны приниматься самими этими органами.
В региональных законах о статусе депутатов и других выборных лиц местного самоуправления могут содержаться дополнительные к федеральным гарантии трудовых прав этих выборных лиц, определяться права на обращение к должностным лицам органов государственной власти субъектов Федерации по делам, связанным с решением вопросов местного значения, и обязанность этих органов предоставлять выборным лицам местного самоуправления необходимую им информацию.
Если относительно распределить весь нормативный материал, регулирующий правовой статус выборного лица местного самоуправления, по уровням регулирования, на долю региональных органов власти останется немного. Поэтому сами нормативные региональные акты по этому вопросу вряд ли стоит называть законами о статусе выборных лиц. Скорее, это нормативные акты по некоторым вопросам их статуса. Так или иначе, совершенствование нормативного регулирования данного вопроса, безусловно, назрело. Его оптимальное решение неоправданно затянулось. И хотя потребуются усилия, чтобы совместить разные точки зрения на содержание правового статуса выборного лица местного самоуправления и правовые способы его определения, предпринять эти усилия необходимо, не откладывая дело в долгий ящик. В противном случае применение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, и без того затрудненное, еще больше усложнится.
Журнал российского права, 2005, N 12