ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА РОССИЙСКИХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

С.А. БОГОЛЮБОВ
Боголюбов Сергей Александрович - заведующий отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Важнейшие национальные интересы на современном этапе заключаются в рациональном использовании и защите природных ресурсов России в целях ее социального развития и обеспечения благосостояния граждан. В целом о понятии интересов в праве и роли права для удовлетворения интересов к настоящему времени написано немало <*>. Остается нерешенным вопрос, от кого защищать природные богатства России, какими средствами должна осуществляться эта защита, как повышать ее эффективность.
--------------------------------
<*> См., например: Васильева М.И. Интересы в экологическом праве. М.: Городец, 2003.
Создание благоприятной для жизни людей окружающей среды должно быть главной целью формирования, модернизации экологического права и законодательства и всех мероприятий в защиту природы. Национальные, государственные, общественные приоритеты в природопользовании должны сводиться к удовлетворению потребностей граждан в природных благах, в создании надлежащей среды жизнедеятельности в интересах настоящего и будущих поколений, что следует из ст. 2, 7, 41, 42 Конституции РФ, из многочисленных соответствующих норм федеральных законов, из других нормативных правовых актов, составляющих российскую правовую систему.
Эти правовые и бесспорные, по своей целесообразности, истины нуждаются в более детальном рассмотрении, а главное - в инвентаризации, анализе правовых средств, используемых для реализации провозглашенных целей, в преодолении некоторых заблуждений, навеянных некомпетентными лицами, подхваченных рядом средств массовой информации (по незнанию или по умыслу). Причем в правовой защите от неэффективного и нецелевого использования, от "разбазаривания" нуждаются (правда, в разных формах и степени) все российские природные ресурсы: земля, ее недра, воды, леса, животный мир и атмосферный воздух.
В последние пять лет удалось преодолеть раскол общества по поводу судьбы основного природного ресурса - российской земли. Был принят новый Земельный кодекс России. Вместе с тем в нем не регламентированы некоторые важные проблемы, которые, однако, частично решены посредством принятия отдельных федеральных законов. Отрадно заметить, что граждане и специалисты пользуются комментариями к этим законам, подготовленными в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ <*> (далее - Институт).
--------------------------------
<*> См., например: Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003; Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
Тем не менее до сих пор остаются нерешенными вопросы предоставления земельных участков иностранцам в приграничных зонах, продолжают обсуждаться трудности размежевания правового статуса земли и расположенных на ней, прочно связанных с ней строений и иных объектов, то есть обеспечения единства недвижимости и ее элементов, судеб главной вещи и ее принадлежностей, разграничения и приоритетности при рассмотрении споров земельной, гражданской, экологической и иных отраслей российского права.
В настоящее время земельное и иное природоресурсное законодательство направлено на развитие рыночных и природоохранных отношений, что должно служить удовлетворению интересов граждан и всего общества. Они должны исходить из предусмотренных в ст. 1 ЗК РФ представлений о земельном участке как: а) о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ; б) одновременно как об объекте права собственности и иных гарантированных законом каждому прав на землю, как об объекте гражданских, имущественных отношений. Между этими представлениями о статусе земли и земельного участка не должно быть противоречий, если исходить из необходимости сочетания, а не противопоставления интересов граждан, общества и человечества - Земли с большой буквы.
Несколько лет идет работа над новыми редакциями Водного и Лесного кодексов России. Разработчики согласились с позицией Института о нецелесообразности подготовки новых законов в ситуации, когда возможно сохранение оправдавших себя положений и разработка изменений или новых редакций Кодексов в целях четкого разграничения прав собственности, компетенции Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, усиления гражданско-правовых начал в природопользовании, исключения из Кодексов ненужных деклараций. Известно, что стабильность законодательства, длительность его неуклонного исполнения "работают" на повышение его эффективности, на формирование правоприменения, на устойчивость общественного мнения, на привлекательность инвестиционного климата, нуждающегося в обеспечении гарантированного дохода и прибыли.
Острые дискуссии развернулись в обществе вокруг передачи в частную собственность обособленных водных объектов и лесных земель. Многие увидели в этом покушение на национальные интересы. Надо заметить, что все формы собственности, в том числе право частной собственности на небольшие искусственные замкнутые водоемы, были провозглашены в начале экономических преобразований и предусмотрены уже в Водном кодексе 1995 г.; это право, как и право муниципальной, государственной собственности на обособленные водные объекты, реализуется в продолжение десяти лет.
Модным становится привлечение внимания к природопользованию в водоохранных и прибрежных зонах, к проблеме совмещения в них частных и общественных интересов. Правовые акценты здесь давно расставлены - земельные участки в водоохранных зонах не изымаются из различных форм владения, но лишь ограничиваются в некоторых (наиболее одиозных) видах пользования с целью предупреждения загрязнения текущих вод.
Ряд передаваемых в СМИ эпизодов, связанных со сносом коттеджей в Московской области, призван вызвать возмущение граждан российским законодательством и судебно-исполнительной системой. Вместе с тем в правовом сообществе этого быть не должно, поскольку: а) речь идет не об изъятии участков, а о пресечении незаконных захватов земли; 2) цель формирования правового государства предполагает жизнь не "по понятиям" (в зависимости от коррупции и знакомств), а по требованиям закона и в зависимости от его соблюдения. Если общество или его руководящая часть недовольны установленными правовыми нормами, то их надо менять после всестороннего обсуждения, учета экологических требований, общественного мнения, а не допускать их неисполнения службой судебных приставов.
Право частной собственности на древесно-кустарниковую растительность на землях, принадлежащих гражданам, было зафиксировано в Лесном кодексе 1997 г. (разницы между лесом и древесно-кустарниковой растительностью в законодательстве не просматривается). Сейчас речь может идти об инвентаризации, стимулировании либо ограничении (если это, конечно, вызывается необходимостью) указанных видов водопользования и лесопользования, форм владения этими природными ресурсами, вообще о повышении их экономической и социальной эффективности, о приведении вод и российского леса в надлежащее состояние в национальных интересах.
Модернизация и либерализация лесного законодательства, желание наведения порядка в вырубке древесины поставили на повестку дня вопрос передачи части лесов и лесного хозяйства в руки предпринимателей, что вызвало возмущение у многих граждан и научных учреждений. В ходе развернувшихся дискуссий были обоснованы: социальное и экологическое значение лесов, их роль для населения в сборе ягод и грибов, в привычном посещении родных мест; необходимость поиска серьезных факторов наведения порядка в лесу. Государственный контроль всегда должен "присутствовать" в лесу и особенно применительно к самовольности и захламленности вырубок. Однако в настоящее время к исполнению требований современного законодательства по осуществлению лесного контроля у общества есть серьезные претензии. Необходимо повышать лесную дисциплину, не ограничиваясь изданием новых правовых актов (возлагая на них завышенные, зачастую излишние надежды). Поскольку право, как форма волеизъявления, не способно, особенно в экономике, полностью решать долговременные проблемы. Переходить к ломке оправдавших себя законов можно лишь в случае назревшей и научно обоснованной необходимости, когда имеющиеся нормативные правовые акты в основном себя исчерпали или не оправдали. После многочисленных обсуждений, в том числе в аппарате Правительства РФ, принято решение (и это отражено в федеральных законах 2004 - 2005 гг.) о запрещении приватизации лесов независимо от предыдущих сроков аренды лесных земель.
Россия связана более чем сотней соглашений с другими государствами о сохранении отдельных природных объектов, природных ресурсов и всей естественной среды в целом. Некоторые договоры достались еще от СССР (когда еще не мог осуществляться тотальный экологический контроль), другие - заключены в последние 15 лет. Трудности в повсеместном выполнении глобальных договоренностей обусловливают необходимость тщательного прогноза и предварительной оценки наших природоохранных возможностей с тем, чтобы в последующем избежать критики по поводу неисполнения своих экологических обязательств.
Так, общественность и наука не без оснований упрекают Российскую Федерацию за отсутствие ратификации Европейской Орхусской конвенции 1998 г. о доступе граждан к информации и правосудию в области охраны окружающей среды <*>. Однако, на наш взгляд, в интересах повышения авторитета и престижа России лучше активизировать судебно-правовую реформу и заранее готовиться к выполнению международных требований.
--------------------------------
<*> См.: Карху О.С. Юридическая ответственность за информацию в области охраны окружающей среды. М.: ИГП РАН, 2004; Попов А.А. Правовое регулирование экологической информации. М.: ОрГУ, 2005.
Международным правом предусматриваются использование государством природных ресурсов для удовлетворения потребностей своих граждан, недопущение со своей территории трансграничных загрязнений. Заботясь о природе всей Земли, осознавая тревогу за ее природное благополучие, мы не можем забывать о собственных экологических интересах - праве каждого на благоприятную окружающую среду, включая чистый воздух и пригодную для питья воду, на достоверную информацию об их состоянии и принимаемых для их улучшения мерах. Российское право занимает четкие позиции по выполнению основных экологических требований путем принятия Федеральных законов об экологической экспертизе (не допускающего, например, перевода лесных земель в нелесные без положительного заключения государственной экологической экспертизы), об особо охраняемых природных территориях, о недрах при лицензировании и осуществлении государственного контроля недропользования.
Многочисленные дискуссии вокруг российских недр также нередко сводятся к требованиям создания нового федерального закона о недрах, ужесточения в праве государственного надзора за их предоставлением и эксплуатацией. Здесь налицо извечная проблема понимания населением правотворчества и правоприменения: если в законе предусмотрены надлежащие правоотношения, обязанности и права сторон, то проблема в их реализации; если их в законе не предусмотрено, но они нужны, востребованы практикой, то нужно дополнять, менять закон. Без инвентаризации права и правоприменения разговоры об обеспечении национальных интересов становятся беспочвенными, призванными "увести" массовое сознание от действительных проблем наличия и форм осуществления государственной воли, уполномоченной правом и выраженной в праве.
На основе Международной конвенции по морскому праву и действующих в соответствии с ней Федеральных законов "О недрах", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" в ООН Россией представлены технические и правовые обоснования своей части континентального шельфа площадью более одного млн. кв. км, примыкающего к Северному полюсу, где могут быть обнаружены доступные для извлечения богатейшие полезные ископаемые. В условиях видимой исчерпанности минеральных земных запасов и намечающегося передела углеводородного сырья защита национальных интересов в арктической зоне приобретает немаловажное значение <*>.
--------------------------------
<*> См.: Комментарий к Закону РФ "О недрах" / Рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2000; Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации". М.: Юстицинформ, 2003.
Мы должны основываться на конституционном положении об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, на нравственных представлениях россиян о характере происхождения природных благ. Конституционный Суд РФ в 2000 г. подтвердил принадлежность природных ресурсов всему многонациональному народу России. Поэтому справедливо включать природные богатства в неотъемлемую и важную составляющую социальной политики Российской Федерации, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Провозглашенная ответственность общества, государства, человечества за природные компоненты жизни не только настоящего, но и будущих поколений, за обеспечение социальной справедливости предполагает "золотую середину" в использовании публично-правовых и частноправовых средств воздействия на загрязнителей природной среды, на экологических правонарушителей.
Это не только не противоречит, но соответствует ст. 9 Конституции РФ о возможностях нахождения природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Кроме того, согласно ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В соответствии со ст. 58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В этих основополагающих формулах просматривается умелое сочетание прав и обязанностей каждого гражданина.
Причудливо сочетаются личные, национальные и глобальные интересы применительно к объектам животного мира, постоянно мигрирующим не только через административные, государственные, но и через континентальные границы. Государства приняли на себя ответственность за сохранение биоразнообразия, за состояние и среду обитания белых медведей, китов, котиков, многих видов промысловых биологических водных и иных ресурсов. Изъятые из природной среды, содержащиеся в полувольных условиях животные становятся объектом гражданских, коммерческих отношений и могут находиться в частной и иных формах собственности. Противоречивость интересов может быть урегулирована с помощью норм и правил, предусмотренных в международных договорах.
Защищает ли государство атмосферный воздух, который не находится в чьей-либо собственности? Более двухсот лет назад А.Н. Радищев в "Путешествии из Петербурга в Москву" писал: единственное, что пока не отнято и нельзя отнять у христианина, - это воздух. А времена по ходу научно-технического прогресса изменились: в настоящее время главной бедой мегаполисов является загрязнение воздуха выхлопными газами автомобилей. По воздуху переносятся кислотные и прочие вредные смеси и дожди, распространяются саранча и птичий грипп. Государство выдает разрешения и квоты на загрязнение атмосферного воздуха, штрафует за их нарушение и превышение. В КНР принят Закон "Об охране атмосферного воздуха КНР". Международным Киотским протоколом предусматривается ограничение вредных выбросов в атмосферу. Наступает время, когда может ставиться вопрос о провозглашении права государственной, национальной собственности на воздух <*>.
--------------------------------
<*> См.: Габитов Р. Проблемы правовой охраны атмосферного воздуха. Уфа: БашГУ, 2000.
Право не проявило своего действия в полноценном возмещении причиненного природе ущерба. Правила, в основном гражданско-правового характера, имеются, но доказывание причинных связей между загрязнениями и наступившим вредом здоровью человека и окружающей его среде настолько сложно, что редко осуществимо: большинство исков на эти темы отклоняется. Не проявилась достаточная роль права и в наделении и разграничении контрольных полномочий и обязанностей двух новых природоохранных органов (один находится в ведении Правительства РФ, другой - МПР России), в наведении законного порядка в природоохранных зонах, в охране памятников природы и других природных достопримечательностей.
Требование стабильности законодательства не исключает его модернизации для усиления защиты национальных природных ресурсов. В последние годы стали говорить о создании экологического кодекса; решения о его разработке приняли правотворческие органы Беларуси, Украины, Казахстана; говорят о нем и в МПР России; а Межпарламентская ассамблея СНГ в Санкт-Петербурге предложила его модельный вариант. В случае начала серьезной работы над созданием экологического кодекса либо над иной формой очередной кодификации экологического права необходимо определяться с понятиями устойчивого развития, охраны окружающей среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование и их использованием на восстановление нарушенной среды, соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости, с включением в экологический контроль муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Классической представляется западно-европейская формула, отраженная в ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и иные природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства или иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах. Если экологический кодекс будет предназначаться для отображения очередных новых реформ, для показа бурного правотворчества, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Общественное мнение России и многих других стран видит немало положительного в новом законе. Принятие нового крупного закона должно стать не ординарным явлением, а важным событием в жизни страны, призвано не разочаровать ожидания граждан. Особенно это актуально для экологического законодательства - сравнительно молодого (формирующегося всего два десятка лет), наименее эффективного по сравнению с другими отраслями законодательства в силу ряда объективных, а чаще субъективных причин.
Для многих правоприменителей, в том числе для членов законодательных органов (вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры), легче написать и принять новый закон, чем изучить прежний, проанализировать исполнение его предписаний и понять, как он действует или почему не действует. По-видимому, новый кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием, хотя в России все федеральные законы - и кодексы, и законы - имеют равную юридическую силу.
Отрицательный или скорее нейтральный опыт в Российской Федерации уже есть. В Республике Башкортостан в середине 90-х гг. был принят Экологический кодекс РБ, почти полностью повторивший содержание Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г., за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь было сделано немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной и научной поддержкой.
В этом смысле принятие нового правового акта обычно сопровождается всплеском общественной активности, поэтому необходимо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового акта, имея в виду возможности активизации применения закона не только с помощью его обновления, но и иными способами привлечения внимания к проблеме. Оно может инициироваться путем проведения парламентских слушаний, принятия актов президента, правительства и иных подзаконных актов, создания межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ к правоприменению (например, к проверке водоохранных зон). Опора лишь на новый текст закона в случае его неисполнения приводит к его дискредитации и дальнейшей апатии правоприменителей.
Поэтому не может быть серьезным довод об экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не будет предусмотрен качественно новый механизм природоохранного управления и контроля. Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли федеральные законопроекты об экологической культуре и экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле ввиду отсутствия в них механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими. Законы не должны проектироваться исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин, они должны создаваться для регулирования важнейших общественных отношений. Концепции же и доктрины кладутся в основу формулирования правовых норм и конкретных предписаний, это аксиомы профессиональной юриспруденции <*>.
--------------------------------
<*> См.: Дубовик О.Л. Введение в экологическое право. М.: Проспект, 2003; Крассов О.И. Экологическое право. М.: Норма, 2004; Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 2004; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрайт, 2005.
Таким образом, национальные интересы в области природопользования заключаются в защите природных ресурсов от загрязнения, от разбазаривания в целях удовлетворения своих потребностей, а также потребностей других граждан в благоприятной окружающей среде.
Журнал российского права, 2005, N 12