ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ КАК ПРАВОВАЯ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ
А.Б. БАГАНДОВ
А.Б. Багандов, кандидат юридических наук.
Как свидетельствует исторический опыт, в условиях экономического кризиса, в котором уже довольно длительное время находится Россия, роль государства не только не уменьшается, но, напротив, усиливается. Одним из методов государственного воздействия на экономику является разрешительная политика государства, применяемая в отношении субъектов экономической деятельности, к которой относится система лицензирования.
Активная роль государства в руководстве экономикой России определена актом высшей юридической силы, а также российским законодательством, что следует из анализа ряда статей Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", а также федеральных законов о бюджете на текущий год и др. В сфере разрешительной политики находятся единая система сертификации, система государственной регистрации субъектов экономической деятельности и их прав, а также система лицензирования.
Этимологически слово "лицензия" происходит от латинского слова "licentia", которое переводится как "вольность, свобода делать что угодно" <1>. Близко к этому определение, данное в "Юридической энциклопедии" под редакцией М.Ю. Тихомирова <2>. "Современный словарь иностранных слов" дает перевод слова "лицензия" как "право" и "разрешение" <3>. В российской правовой доктрине термин "лицензия" употребляется в двух основных значениях: как право на осуществление определенного вида деятельности и как документ, удостоверяющий наличие такого права. Во втором значении лицензия представляет собой особого рода "паспорт юридического или физического лица (индивидуального предпринимателя), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности" <4>. Так, Н.Ю. Круглова определяет лицензию как официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока на определенных условиях <5>.
--------------------------------
<1> См.: Петрученко О. Латинско-русский словарь. СПб., 1994. С. 364.
<2> См.: Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1995. С. 144.
<3> См.: Современный словарь иностранных слов. СПб., 1999. С. 345.
<4> См.: Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. N 8 (196). С. 21.
<5> См.: Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. М., 1997. С. 301.
Оспаривать истинность и практическую целесообразность такого традиционного представления о лицензии не имеет смысла, однако действующее лицензионное законодательство, в частности ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", отделяет понятие "лицензия" от понятия "документ, подтверждающий наличие лицензии". Согласно указанной норме лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Получение лицензии, продление срока ее действия, отзыв лицензии, юридические последствия этих действий и текущий надзор компетентных государственных органов за соблюдением лицензиатом лицензионных условий и требований регламентируются соответствующими правовыми нормами. Следовательно, все отношения, возникающие в процессе получения, продления, отзыва лицензии и надзора за деятельностью лицензиата, являются правовыми, а совокупность правовых норм, регулирующих названные отношения, составляет институт лицензирования. Таким образом, как в законодательстве, так и в науке понятие "лицензия" тем или иным образом соотносится с понятием "разрешение". Следует особо отметить, что для российского законодательства характерно непоследовательное и хаотичное использование понятий "разрешение" и "лицензия".
Приведем конкретные примеры. Согласно ст. 2 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" <*> международные автомобильные перевозки иностранными перевозчиками по территории России осуществляются в соответствии с российскими РАЗРЕШЕНИЯМИ и многосторонними РАЗРЕШЕНИЯМИ (выделено мной. - А.Б.). И далее статья гласит: "К международным автомобильным перевозкам российские перевозчики допускаются при наличии ЛИЦЕНЗИЙ (выделено мной. - А.Б.) на указанный вид деятельности. Международные автомобильные перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов осуществляются в соответствии со СПЕЦИАЛЬНЫМИ РАЗРЕШЕНИЯМИ (выделено мной. - А.Б.), которые выдаются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области дорожного хозяйства, и которыми могут предусматриваться обязанности перевозчиков выполнять перевозки таких грузов по заранее определенным маршрутам". В последующих статьях законодатель опять отталкивается от понятия "специальное разрешение", из чего (а также из системного анализа всего Закона) следует сделать вывод о том, что у понятий "лицензия" и "специальное разрешение" один и тот же смысл. Нельзя не отметить, что хаотичное применение этих понятий в нормативном правовом акте неоправданно, поскольку затрудняет понимание его смысла.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3805.
Другой пример. Согласно ст. 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <*> под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии. Разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются органами государственного регулирования безопасности. Указанные разрешения (лицензии) выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии. Таким образом, в данном случае законодатель намеренно отождествляет понятия "разрешение" и "лицензия", что, несомненно, снимает многие лишние вопросы и проблему соотношения этих понятий.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
Между тем проблема их соотношения имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Дело в том, что в российском законодательстве нет определения понятия "разрешение", но содержится вышеприведенное определение понятия "лицензия", согласно которому разрешение - это родовое понятие по отношению к лицензии. Кроме того, "Толковый словарь русского языка" С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой <*> определяет "разрешение" как "право на совершение чего-нибудь", а также "документ, удостоверяющий такое право". Понятие же лицензии идет под ремаркой специального термина и рассматривается как разрешение на ведение какой-либо деятельности (лицензия на ввоз, вывоз какого-либо товара). Итак, в русском языке понятие "лицензия" является производным от понятия "разрешение". И в то же время оба понятия являются компонентами одного разрешительного режима: юридическое или физическое лицо, подав в соответствующий орган заявление о разрешении совершить определенные действия, получает разрешение или лицензию от государства.
--------------------------------
<*> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка; Российский фонд культуры. М., 1993. С. 268.
Понятие "лицензирование" как разновидность государственной политики в обиход отечественной правовой науки было введено относительно недавно несмотря на то, что попытки введения лицензирования предпринимались задолго до этого. Применение методов лицензирования в условиях советской правовой системы было весьма ограниченным. В "Большом экономическом словаре" термин "лицензирование" трактуется как "выдача разрешения на право проведения тех или иных операций" <*>. В одних нормативных правовых актах лицензирование относится законодателем к функциям государственной власти, другие включают лицензирование в перечень обязанностей государственных органов <**>. Кроме того, законодатель, употребляя термин "лицензирование", часто подменяет его словосочетанием "выдача лицензий".
--------------------------------
<*> См.: Большой экономический словарь // Правовая культура. 1994. С. 217.
<**> См., напр.: ст. 10 Закона РСФСР "О милиции" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. С. 503.
Лицензирование представляет собой сложное, многоаспектное социально-правовое явление, которое рассматривается с разных сторон. Проблема государственного администрирования лицензионной деятельности, степень актуальности которой на протяжении пятнадцатилетия российских реформ постоянно возрастала, в последнее время достигла своего апогея, о чем говорит постоянное обращение к ней со стороны официальных властей, в частности факт принятия за последние восемь лет двух федеральных законов о лицензировании отдельных видов деятельности (Федеральные законы от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ и от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ).
В статье 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <*> дается новое легальное определение лицензирования, под которым понимаются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.
--------------------------------
<*> В ред. Федерального закона от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ.
В прежних редакциях Закона о лицензировании оно определялось как мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением, возобновлением действия и аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов над соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности лицензионных требований и условий <*>. Сравнивая содержательную часть этих определений, можно констатировать, что, во-первых, определение лицензирования стало более точным (с подробным указанием тех мероприятий, которые составляют суть лицензирования), во-вторых, законодательно закреплено, что в мероприятия, связанные с лицензированием, включаются ведение реестров лицензий и предоставление заинтересованным лицам сведений из этих реестров и иной информации о лицензировании. Важно, что ранее из контекста определения следовало, что суть этих мероприятий в большей степени тяготеет к контролю лицензирующих органов за действиями лицензиатов. В новом же определении понятия лицензирования в большей степени раскрываются права лицензиатов и заинтересованных лиц.
--------------------------------
<*> Как видим, в этом легальном определении законодатель делал явный "бюрократический" акцент на то, что лицензирование представляет собой комплекс действий лицензионных органов государства.
Переход от административно-командной системы управления экономикой к рыночной объективно потребовал создания в России эффективного и реально действующего института лицензирования. В этой связи были приняты Постановление Совета Министров РФ от 27 мая 1993 г. N 492 "О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований и города федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности" (утратило силу) и Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" (утратило силу).
Наибольшие темпы развития института лицензирования наблюдались в период 1995 - 1998 гг., когда получила распространение практика регулирования лицензионных отношений постановлениями Правительства РФ и, в значительно меньшем объеме, указами Президента РФ. Важную роль в развитии института лицензирования сыграло принятие в 1994 и 1996 гг. двух частей ГК РФ. Действительно, с принятием части первой ГК РФ проблема адекватного соотношения лицензионного регулирования в федеральных законах и подзаконных актах стала одной из наиболее актуальных. Практически все виды коммерческой (а также отдельные виды некоммерческой) деятельности в это время подлежали лицензированию и, следовательно, надзору со стороны государства <*>. Легитимная предпринимательская деятельность сдерживалась ввиду явно недостаточного развития правового базиса.
--------------------------------
<*> В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" этот аспект нашел отражение в ст. 12, в которой говорится о контрольной (надзорной) деятельности за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий.
Действительно, в российской правовой системе лицензионное право следует понимать как институт административного права, представляющий собой совокупность норм права, регулирующих определенную обособленную группу общественных отношений, возникающих в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы. Иными словами, лицензионное право Российской Федерации - это совокупность норм права, регулирующих общественные отношения по лицензированию различных видов деятельности в рамках административного права. Приведенное определение в части отнесения института лицензирования к отрасли административного права является авторским и небесспорным. Так, предпринимательское (хозяйственное) право относит лицензирование к своей сфере регулирования. Обосновывается такая позиция тем, что помимо предпринимательских отношений и отношений по государственному регулированию хозяйствования в целях обеспечения интересов государства и общества, предпринимательское право включает в себя совокупность норм права, регулирующих тесно связанные с предпринимательскими "иные" отношения, в том числе некоммерческого характера. К последним (т.е. "иным" отношениям) наряду с отношениями по регистрации, ликвидации хозяйствующих субъектов, сертификации продукции и т.д. отнесено и лицензирование, которое, по мнению И.В. Ершовой и Т.М. Ивановой, хотя и носит некоммерческий характер, но создает основу, является необходимым условием, предпосылкой будущей предпринимательской деятельности <*>. В то же время О.М. Олейник указывает, что "в масштабах гражданского права конструирование института лицензирования теоретически и практически невозможно, поскольку предмет регулирования и его метод явно выходят за рамки указанных принципов (свобода воли, равенство сторон и диспозитивность). Вполне обоснованным представляется лицензирование хозяйственной деятельности рассматривать как самостоятельный институт хозяйственного права" <**>. С последним рассуждением трудно не согласиться.
--------------------------------
<*> См.: Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право: учеб. пособие. М., 1999. С. 3 - 5.
<**> См.: Олейник О.М. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6. С. 16.
Следует предположить, что, являясь комплексной и относительно молодой отраслью российского права, предпринимательское право "позаимствовало" у других отраслей некоторые правоотношения в качестве объекта регулирования с благой целью комплексного, единообразного подхода к различным отношениям, возникающим как между самими хозяйствующими субъектами, так и между хозяйствующими субъектами и государством в процессе осуществления хозяйственной деятельности. Такое заимствование, а равно и подход к регулированию общественных отношений и исследование закономерностей и особенностей правового воздействия на отношения в рамках науки предпринимательского права, оказали неоценимую услугу российской правовой системе, создав систему представлений, понятий, теорий, учитывающих мнение не государственное или общественное, но частное мнение предпринимателя, бизнесмена относительно необходимости регулирования тех или иных отношений, мер государственного воздействия и оптимальных способов такого воздействия.
Административное право как отрасль права объединяет в себе нормы, регулирующие властные отношения, одним из субъектов которых является государство в лице своих органов или должностных лиц. Нельзя отрицать, что именно такой характер - характер властеотношений - носят отношения по лицензированию, возникающие между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности. Более того, только с точки зрения административно-правового подхода к изучению лицензирования можно определить его правовую природу и выработать системный подход к совершенствованию совокупности норм права, регулирующих отношения по лицензированию.
Определение лицензионного права в качестве института административного права обусловлено прежде всего достаточно широкой нормативной правовой базой в данной области регулирования, отличающейся определенным своеобразием и внутренней структурированностью норм. Сейчас уже очевидно, что в российском правовом поле существует обособленное лицензионное законодательство. Комплекс источников лицензионного права весьма разветвлен, но при этом они сгруппированы в специальные нормативные правовые акты, посвященные исключительно лицензионным процедурам. При всей спорности такого подхода с теоретической точки зрения, на наш взгляд, выделение блока норм для последующего детального изучения, выявления закономерностей, учета опыта применения лицензионных норм в различных областях жизни является не только целесообразным, но и методологически необходимым.
Лицензирование как административно-правовой институт представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, а также надзора за экономическими субъектами по соблюдению правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, привлечения к ответственности нарушителей этих правил <*>.
--------------------------------
<*> См.: Савчук М.В. Правовые и организационные основы лицензирования в Российской Федерации / Дис... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 50, 51.
Принципами института лицензионного права предлагается считать те общие, основополагающие положения, на основе которых происходит становление, а также применение норм лицензионного права. На современном этапе мы имеем четко сформулированный перечень принципов лицензионного права, который закреплен в ст. 3 Закона о лицензировании. Отметим, что действующий Закон о лицензировании несколько скорректировал состав принципов отрасли по сравнению с Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ. Перечень расширен, и теперь можно констатировать, что отрасль лицензионного права базируется на следующих шести принципах:
- обеспечение единства экономического пространства на территории России;
- установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
- установление единого порядка лицензирования на территории России;
- установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
- гласность и открытость лицензирования;
- соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
1. Регламентация лицензирования должна содействовать установлению правовых основ единого рынка, обеспечению единства экономического пространства на территории России. Данный принцип находится в непосредственной связи с положениями ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 74 Конституции РФ. Согласно конституционным предписаниям единый рынок означает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России. Осуществление лицензируемой деятельности невозможно без единства рынка, которое означает исключение любых препятствий деятельности лицензиата на территории России в соответствии с лицензией, выданной федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта РФ (ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Единственное условие, обусловливающее применение лицензии, выданной на уровне субъекта РФ, - письменное уведомление лицензиатом лицензирующих органов субъектов РФ о намерении осуществлять лицензируемую деятельность на территориях этих субъектов РФ. Уведомление должно содержать определенные сведения о лицензиате, виде деятельности, выданной лицензии, месте и сроке начала осуществления лицензируемого вида деятельности. Кроме того, единство экономического пространства обеспечивается созданием единой системы лицензирующих органов. Основы данной системы заложены в ст. 5 действующего Закона о лицензировании. Правительством РФ 11 февраля 2002 г. было принято Постановление N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности", которым установлен перечень властных субъектов лицензионного права, а также распределены полномочия между ними.
2. Введение единого перечня лицензируемых видов деятельности, утвержденного федеральным законом, предусмотрено ст. 49 ГК РФ, однако даже после введения в действие части первой ГК РФ регламентация лицензирования долгое время осуществлялась на произвольной основе. Не был определен перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, лицензионное регулирование осуществлялось применительно к отдельным видам лицензирования, порядок лицензирования в этом случае определялся положением, утверждаемым постановлением Правительства РФ. Отсутствие унификации в сфере лицензирования негативно сказывалось на его эффективности: регламентация лицензионных отношений осуществлялась нормативными актами различной юридической силы, среди которых были и законы РФ, федеральные законы, указы Президента РФ. Порядок лицензирования, определяемый законами, как правило, отличался от лицензирования, осуществляемого на основе подзаконных актов. Режим наибольшего благоприятствования для отдельных групп товаропроизводителей создавал различные правовые условия перемещения товаров и финансовых средств, оказания услуг на территории России. Отсутствие единых подходов в лицензировании противоречило конституционным нормам, в частности, это препятствовало свободе экономической деятельности, провозглашенной ч. 1 ст. 8 Конституции РФ.
С принятием Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ были созданы объективные предпосылки для установления единого перечня лицензируемых видов деятельности, но продолжала существовать некоторая неопределенность в отношении полноты этого перечня. Названный Закон предусматривал осуществление лицензирования как по видам деятельности, непосредственно закрепленным в нем, так и по тем видам деятельности, которые были определены законами, вступившими в силу до введения его в действие.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" сделал решающий шаг к выработке единого перечня лицензируемых видов деятельности. В частности, Законом не только установлен перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с данным нормативным правовым актом, но и исчерпывающий перечень видов (сфер) деятельности, лицензирование которых осуществляется на основе особых актов. Таким образом, устранена возможность применения лицензионного механизма в рамках подзаконного регулирования и решен вопрос об объектах лицензирования в России.
3. Принцип установления единого порядка лицензирования также был закреплен в Федеральном законе от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", однако Закон лишь создал предпосылки для формирования единого порядка лицензирования. Следует признать, что добиться окончательного единства в процедуре лицензирования до сих пор не удалось. Как уже упоминалось, действующий Закон о лицензировании, так же как и предыдущий, устанавливает два перечня лицензируемых видов деятельности. Виды деятельности, перечисленные в п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензируются на основе общего порядка, разработанного этим Законом и уточненного Положением о лицензировании конкретного вида деятельности. Все нормативные правовые акты о лицензировании, принятые до введения в действие нового Федерального закона, в соответствии с п. 1 ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежат применению лишь в части, не противоречащей этому Закону, а также должны быть приведены в соответствие с ним. В то же время виды деятельности, перечисленные в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензируются каждый в особом порядке, определенном группой соответствующих нормативных правовых актов. Таким образом, несмотря на провозглашенный принцип единства, на сегодняшний момент имеет место фактическая множественность порядков лицензирования. Возможно, специфика тех видов деятельности, которые в настоящее время лицензируются на основе специальных нормативных правовых актов, или хотя бы некоторых из них (таких, как использование результатов интеллектуальной деятельности или внешнеэкономическая деятельность) не позволит и в будущем привести процедуру лицензирования в состояние единообразия.
4. Четвертый принцип лицензионного права является нововведением Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Законодательная формулировка данного принципа предполагает, что одной из основ лицензионного права является установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании отдельных видов деятельности. Введение данного принципа должно означать, с одной стороны, ограничение властных возможностей лицензионных органов по самостоятельному введению дополнительных требований и условий, предъявляемых к соискателям лицензий и лицензиатам, а с другой - отнесение на подзаконный уровень правового регулирования функции выработки лицензионных требований и условий.
Включение данного принципа в число основополагающих начал лицензионного права можно признать положительным фактором с точки зрения реализации тенденции к максимальному обеспечению соблюдения прав и свобод хозяйствующих субъектов лицензионных правоотношений. Лицензионные требования и условия, по большому счету, и есть те ограничения свободы предпринимательства, которые создают опасность злоупотребления со стороны уполномоченных органов и их должностных лиц. Отсутствие такого принципа зачастую приводило к нарушению конституционной нормы о возможности ограничения прав и свобод граждан только нормами федерального закона (ч. 1 ст. 55 Конституции РФ). Лицензирующие органы самостоятельно вводили дополнительные требования, устанавливали произвольные перечни документов, требуемых для выдачи лицензии, и т.п. Теперь такая ситуация исключена в силу того, что перечень лицензионных требований и условий может быть определен исключительно в Положении о лицензировании конкретного вида деятельности.
В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утверждение Положений о лицензировании отдельных видов деятельности отнесено к исключительной компетенции Правительства РФ, которое на основе проектов, представленных отраслевыми министерствами и ведомствами, утверждает соответствующие нормативные правовые акты. Такое положение вещей обеспечивает соответствие принимаемых Положений, с одной стороны, возможностям и пожеланиям лицензирующих органов, разрабатывающих соответствующие проекты, а с другой стороны, требованиям Закона о лицензировании. Кроме того, делегирование лицензионных полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ также осуществляется Правительством РФ. Положения о лицензировании в отношении видов деятельности, лицензирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ, разрабатываются последними на основе типовых положений, утверждаемых Правительством РФ по представлению профильных министерств и ведомств.
5. Гласность и открытость лицензирования создает необходимые условия противодействия противоправным акциям должностных лиц государственных органов, субъектов частного права: любые юридические и физические лица вправе получить из реестров лицензий информацию о конкретных лицензиатах. Принцип открытости лицензирования распространяется не только на лицензиатов или соискателей лицензий, соответствующую информацию из реестров вправе получить, например, некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели, другие юридические и физические лица, заинтересованные в использовании информации в научных, коммерческих и иных целях. Об этом нам говорит ст. 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Методом обеспечения гласности лицензирования является обязательное опубликование любых действующих в этой сфере нормативных актов, к которым относятся все подзаконные акты, регламентирующие процедуру лицензирования, включая и ведомственные акты лицензирующих органов. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ обязательному официальному опубликованию подлежат не только федеральные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Осуществление лицензируемых видов деятельности представляет один из методов реализации конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью, так как осуществление большого количества разновидностей коммерческой деятельности возможно только после получения лицензии, причем лицензиат обязан соблюдать требования и условия лицензирования. Таким образом, очевидно, что все нормативные акты государственных органов, принимаемые на федеральном и региональном уровнях, а также акты муниципальных органов о лицензировании относятся к указанной категории и подлежат обязательному опубликованию.
Соответствующие государственные органы обязаны обеспечить пользователю необходимый режим получения информации о лицензировании: согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
Открытость лицензирования представляет собой один из методов обеспечения гласности. Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Таким образом, информация, полученная на платной основе юридическими и физическими лицами из официальных источников опубликования нормативных актов, а также из реестров лицензирующих органов, может быть использована любым законным способом. Свободный доступ к информации о лицензиатах обеспечивается только путем опубликования нормативных актов и запроса сведений из реестров, получение данных из иных источников, например из документов, передаваемых соискателями лицензий в лицензирующий орган, ограничено. Соответствующая информация о лицензиатах позволяет ее идентифицировать с конкретным физическим лицом, она относится к категории персональных данных, что предопределяет особый правовой режим ее защиты. Информация о лицензировании, сбор, хранение и использование которой осуществляются лицензирующим органом, характеризует статус юридического или физического лица в сфере предпринимательской деятельности - эти данные относятся к категории информации о частной жизни; сбор, хранение, использование и распространение такой информации без согласия соответствующего лица не допускаются. Информацию лицензирующих органов, аккумулируемую на бумажных или электронных носителях, не следует отождествлять с данными реестров лицензирующих органов, доступ к которым открыт: в реестрах указываются ограниченные сведения о лицензиатах, их распространение не может причинить имущественный ущерб или моральный вред лицензиату. Сбор, хранение, использование и распространение сведений, получаемых лицензирующим органом от соискателя лицензии, должны быть санкционированы последним: соответствующее соглашение юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, представляющие документы в лицензирующий орган, обязательно подтверждают в письменной форме. Распространение сведений допускается только в публично-правовых, общегосударственных интересах: например, данные о лицензиате могут быть предоставлены правоохранительным органам на основании судебного решения.
6. Законность при осуществлении лицензирования обеспечивается прежде всего нормами самого Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Среди аспектов законности при осуществлении лицензирования можно выделить следующие:
1) приоритет законов над подзаконными актами, что означает доминирующее значение федеральных законов при регламентации лицензирования. В частности, введение лицензирования каких-либо видов деятельности возможно исключительно путем внесения изменений в закрепленный законом перечень лицензируемых видов деятельности (ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Также недопустимо внесение корректив в федеральные законы о лицензировании подзаконными актами;
2) гарантии реализации конституционных прав граждан в процессе осуществления лицензируемой деятельности. Граждане вправе обжаловать действия должностных лиц лицензирующих органов, требовать проведения независимой экспертизы при отказе в выдаче лицензии, настаивать на предоставлении необходимой информации из реестров лицензирующих органов;
3) паритет защиты общегосударственных интересов и частных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В частности, п. 3 ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" ограничена компетенция лицензирующих органов при аннулировании лицензий (исключительно в случае неуплаты лицензионного сбора за предоставление лицензии в течение трех месяцев). Кроме того, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" значительно сокращен перечень лицензируемых видов деятельности, исключена возможность их введения подзаконными актами. Введение лицензирования допускается в интересах защиты публично-правовых интересов государства и частных прав юридических и физических лиц, перечень лицензируемых видов деятельности соответствует указанному предназначению лицензирования. Права и интересы государства и частных лиц при осуществлении лицензирования обеспечиваются мерами принуждения: гражданско-правовыми, административными и уголовными санкциями.
Итак, подведем некоторые итоги. Во-первых, анализ нового легального определения понятия "лицензирование", данного в норме ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. Федерального закона от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ), показал, что оно является, во-первых, более точным (с подробным указанием тех мероприятий, которые составляют суть лицензирования), во-вторых, законодательно закрепляется, что в мероприятия, связанные с лицензированием, включаются: ведение реестров лицензий и предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании. Из этого следует, что суть мероприятий по лицензированию, которые ранее в большей степени тяготели исключительно к контролю лицензирующих органов за действиями лицензиатов, расширяется, охватывая собой (раскрывая) права самих лицензиатов (и заинтересованных лиц).
Во-вторых, в российской правовой системе лицензионное право следует понимать как институт административного права Российской Федерации, представляющий собой совокупность внутренне структурированных норм права (весьма широкую нормативную правовую базу в данной области регулирования, отличающуюся определенным своеобразием), регулирующих определенную обособленную группу общественных отношений, возникающих в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы.
В-третьих, отношения, регулируемые лицензионным правом, являющимся институтом административного права, носят характер властеотношений, возникающих между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности.
В-четвертых, с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" сформировалась система принципов лицензионного права как института административного права, к которым относятся: обеспечение единства экономического пространства на территории России; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории России; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Системность и структурированность вышеобозначенных принципов является одной из гарантий их должной реализации в действительности.
Законодательство и экономика, 2005, N 10