БАНК РОССИИ ШТРАФУЕТ КРЕДИТНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Т. ОКСЮК
Тарас Оксюк, адвокат Международной юридической фирмы CMS Hasche Sigle.
Вопросы, связанные с привлечением Центральным банком РФ (далее - ЦБ РФ) кредитных организаций к ответственности за нарушение норм банковского права, всегда были актуальными. В последние годы законодательство, регламентирующее вопросы ответственности банков, претерпело существенные изменения. По сути, сформировалась новая нормативная база по данному вопросу, ядро которой составил Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 18 июля 2005 г.; далее - Закон) и Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Наиболее часто банки волнует вопрос о применении к ним по инициативе ЦБ РФ такой распространенной меры ответственности, как штраф. Как показывает наша практика в сфере оказания правовой помощи кредитным организациям, для избежания попыток незаконного и необоснованного применения штрафов банкам важно учитывать требования к порядку и условиям наложения штрафов, а также соотношение штрафов, предусмотренных КоАП РФ и Законом.
Рассматриваемые в настоящей статье вопросы касаются отдельных важных аспектов применения штрафов ЦБ РФ к российским кредитным организациям. Под общим термином "кредитные организации"/"банки" понимаются как банки, так и небанковские кредитные организации.
Правовая природа и основания применения штрафов по Закону
Согласно ст. 74 Закона, Инструкции ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия" (далее - Инструкция N 59) в случае совершения кредитной организацией нарушений к ней могут быть применены принудительные меры воздействия, в числе которых упомянут и штраф. В связи с этим возникает вопрос: что представляет собой штраф как принудительная мера воздействия по Закону?
По смыслу ч. 4 ст. 74 Закона наложение штрафа является привлечением кредитной организации к ответственности за указанные в ч. ч. 1 и 2 ст. 74 нарушения. Таким образом, штраф является мерой юридической ответственности, которая носит публично-правовой характер, а не гражданско-правовой (частноправовой характер). Публично-правовой характер предусмотренной ст. 74 Закона ответственности в виде штрафа выражается в следующем:
- штраф основан на наличии властных полномочий лица, применяющего меру ответственности (ЦБ РФ), по отношению к лицу, к которому она применяется (кредитная организация);
- штраф носит не компенсационный характер (направлен на восстановление имущественного положения лица, чье право нарушено), а взыскивается в доход федерального бюджета (п. 2 ст. 7 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2005 год", приложение N 2 к указанному Закону).
Поскольку основанием любого вида публично-правовой ответственности является совершение правонарушения, необходимо проанализировать элементы состава правонарушения, которое служит основанием для применения к банкам штрафов.
Субъектом правонарушения является кредитная организация, допустившая нарушение, т.е. банк или небанковская кредитная организация, имеющая соответствующую лицензию на осуществление банковских операций.
Объектом правонарушения (т.е. тем, чему в результате правонарушения причиняется вред) могут выступать нормальное состояние кредитно-банковской сферы, стабильность банка, интересы его кредиторов, государственные и общественные интересы в сфере банковской деятельности.
Вопрос о субъективной стороне правонарушения является наиболее спорным. Закон не устанавливает ни понятия вины кредитной организации, ни условий ее ответственности. В российском праве не разработана доктрина безвиновной (строгой) ответственности юридических лиц в публично-правовых отношениях.
В связи с этим возникает вопрос применения по аналогии ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, в которой приводится понятие вины юридического лица: "Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению". Данное положение является достаточно неразработанным и неясным. По сути, оно привязывает понятие вины к несовершению юридическим лицом действий, что является не субъективной, а объективной стороной правонарушения. С другой стороны, вопрос о понятии вины в российском праве (и не только) традиционно связывается с психическим отношением лица к своим действиям (бездействию). В связи с этим весьма трудно дать оценку вопроса вины как необходимого элемента правонарушения банка, предусмотренного ст. 74 Закона.
На практике суды не ставят вопрос о виновности банка в случае его привлечения к ответственности. Рассматривается лишь факт несоблюдения банком требований действующего законодательства, серьезность нарушения и его последствия. Вместе с тем вопрос о вине как необходимом элементе правонарушения должен быть однозначно решен законодателем.
Объективная сторона выражается в виде неправомерного действия или бездействия банка, которое сводится к одному из следующих деяний:
- нарушение кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний ЦБ РФ;
- непредставление информации;
- представление неполной или недостоверной информации;
- неисполнение в установленный ЦБ РФ срок предписаний ЦБ РФ об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации.
Понятие каждого из указанных деяний не конкретизировано в Законе, а устойчивой судебной практики, позволяющей их правильно истолковать, пока нет. Особенно неконкретно сформулировано первое из указанных выше неправомерных деяний - нарушение кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний ЦБ РФ. В связи с этим в практике возникает вопрос: относится ли к таким нарушениям, например, несоблюдение кредитной организацией требований техники безопасности труда работников банка или норм градостроительного законодательства при строительстве здания дополнительного офиса или филиала банка и т.д. (формально такие действия подпадают под понятие нарушения законодательства, указанное в ч. 1 ст. 74 Закона)? Представляется, что ответ должен быть отрицательным по следующим причинам.
Прежде всего, согласно ст. 56 Закона ЦБ РФ является органом банковского регулирования и банковского надзора и осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов ЦБ РФ, установленных ими обязательных нормативов. К сожалению, понятие банковского законодательства четко не определено, но можно считать, что его образуют нормативные акты, регламентирующие банковскую деятельность в понимании ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", т.е. определенные виды банковских сделок и иных операций. Таким образом, Закон не предусматривает возможность для ЦБ РФ осуществлять надзор за соблюдением банками иных отраслей законодательства.
Далее, надзор за соблюдением банком норм иных отраслей права осуществляют другие компетентные государственные органы, которые управомочены применять санкции, предусмотренные соответствующими нормативными актами (например, КоАП РФ). Если компетенция ЦБ РФ распространялась бы на такого рода операции, сложилась бы абсурдная ситуация, при которой ЦБ РФ присваивал бы полномочия этих органов и банк мог бы быть привлечен дважды к ответственности за одно правонарушение (согласно ст. 74 Закона и соответствующей статье КоАП РФ или иного нормативного акта), что недопустимо.
В связи с этим следует, по нашему мнению, сделать вывод о том, что под объективной стороной правонарушения, влекущего ответственность в виде штрафа по ст. 74 Закона и указанного в ч. 1 ст. 74 Закона, понимается нарушение требований банковского законодательства.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что Инструкция N 59 и Закон в некоторых случаях максимально конкретно устанавливают объективную сторону конкретных видов правонарушений, за которые к банку может быть применена санкция в виде штрафа. Примером могут служить штрафы, применяемые к кредитной организации за нарушение требований по регистрации, лицензированию и расширению деятельности, основания для применения которых указаны в п. 1.17.16 Инструкции N 59.
Таким образом, основанием для применения к банку штрафа согласно ст. 74 Закона является совершение им неправомерного деяния, содержащего рассмотренные выше элементы состава правонарушения. В связи с этим попытки ЦБ РФ привлечь банк к ответственности при отсутствии элементов состава правонарушения должны быть отклонены судом.
Порядок применения штрафов по ст. 74 Закона
Исходя из требований Закона и Инструкции N 59 банкам следует учитывать следующие наиболее важные аспекты применения к ним санкции в виде штрафа, установленного Законом.
Условия применения штрафа как вида санкции
Следует обратить внимание на следующие основные условия применения штрафа как санкции банку при совершении им правонарушения, предусмотренного ст. 74 Закона.
Прежде всего, согласно п. 1.17.2 Инструкции N 59 при применении штрафов территориальное учреждение Банка России должно принимать во внимание как требуемое воздействие штрафа на уровень организации деятельности кредитной организации, так и его возможное отрицательное влияние на ее финансовое состояние.
Согласно п. 1.13 Инструкции N 59 штраф применяется в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений и применение одних только предупредительных мер воздействия, предусмотренных п. 1.9 Инструкции N 59, не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации.
Наконец, взыскание штрафа с кредитной организации не производится при наличии у нее на момент возникновения нарушения отрицательного капитала. В этом случае к кредитной организации применяются другие меры воздействия, предусмотренные ст. 74 Закона.
Нарушение указанных условий применения штрафов может служить основанием для отказа кредитной организации исполнить предписание ЦБ РФ о его уплате и должно быть основанием для отказа суда удовлетворить иск ЦБ РФ о взыскании штрафа с кредитной организации.
Размер штрафа
Размер штрафа, применяемого к банку, зависит от вида допущенного им нарушения.
В случае совершения банком одного из нарушений, указанных в ч. 1 ст. 74 Закона (нарушение кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний ЦБ РФ, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации), ЦБ РФ вправе взыскать с банка штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала (далее - МРУК).
В случае совершения нарушений, указанных в ч. 2 ст. 74 Закона (неисполнение в установленный ЦБ РФ срок предписаний ЦБ РФ об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), ЦБ РФ вправе взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% МРУК.
Следует учитывать, что МРУК, используемый для определения предельной величины и расчета суммы штрафа, определяется исходя из МРУК, действующего на момент нарушения и установленного указаниями ЦБ РФ для вновь создаваемых кредитных организаций на соответствующий период. В настоящее время действует указание ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. N 1346-У, где размер МРУК определен в евро <*>. В связи с этим необходимо помнить, что ЦБ РФ ежеквартально устанавливает рублевый эквивалент МРУК. Для расчета суммы штрафа следует использовать тот рублевый эквивалент, который действовал на момент совершения нарушения.
--------------------------------
<*> В настоящее время МРУК для создаваемого банка составляет 5 млн. евро (п. 1 указания N 1346-У).
Кредитным организациям необходимо учитывать, что законодательство подчас строго регламентирует пределы размера штрафа в зависимости от тяжести нарушения и его повторности. Например, размер штрафа за нарушение требований по предоставлению и публикации отчетности и предоставлению аудиторских заключений согласно п. 1.25.3 Инструкции N 59 зависит от количества дней нарушения сроков представления отчетности и/или ее опубликования в открытой печати, представления аудиторского заключения; количества случаев нарушения сроков представления указанных документов; а также наличия фактов одновременного нарушения сроков представления отчетности и/или ее опубликования в открытой печати и сроков представления аудиторского заключения.
Например, штраф за нарушение сроков предоставления отчетности составляет: при однократном нарушении кредитной организацией в течение последних 12 месяцев сроков представления отчетности - 0,05% МРУК, а при 2-кратном нарушении сроков - от 0,05 до 0,1% МРУК.
Таким образом, в случае направления ЦБ РФ предписаний об уплате штрафов и предъявлении исков следует обратить внимание на правильность определения размера штрафа. Если штраф указан в большем размере, кредитная организация вправе отказаться его уплатить и может успешно оспаривать размер штрафа после обращения ЦБ РФ с иском о его взыскании в арбитражный суд.
Порядок оформления и наложения штрафа
Наложение штрафа оформляется предписанием ЦБ РФ, в котором указываются срок для добровольной уплаты штрафа (не более 1 месяца) и основания для его взыскания (т.е. совершенное банком правонарушение, за которое ст. 74 Закона установлена ответственность в виде штрафа).
Согласно п. 1.17.4 Инструкции N 59 в случае отказа либо уклонения кредитной организацией от исполнения требования об уплате штрафа его взыскание может осуществляться в судебном порядке. ЦБ РФ может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафа не позднее 6 месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения, указанного в ст. 74 Закона и служащего основанием для наложения штрафа.
Штрафы по КоАП РФ
Согласно ст. 15.26 КоАП ЦБ РФ вправе привлекать кредитные организации к административной ответственности в виде штрафа. Основанием для наложения такого штрафа является совершение одного из следующих административных правонарушений.
1. Осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности.
Осуществление такой деятельности банками прямо запрещено ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", поскольку она противоречит специальной правоспособности банков.
Совершение данного правонарушения влечет наложение административного штрафа на банк в размере от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ).
2. Нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.
Такие нормативы указаны в ст. 62 Закона и конкретизируются в нормативных актах ЦБ РФ. К банку может быть применена санкция в виде административного штрафа в размере от 100 до 300 МРОТ.
3. Нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков).
К банку может быть применена санкция в виде административного штрафа в размере от 400 до 500 МРОТ.
Таким образом, основанием для привлечения банка к ответственности по КоАП РФ является совершение одного из трех видов указанных выше правонарушений, состав которых сводится к следующему.
Субъектом правонарушения является сама кредитная организация. Согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ привлечение к административной или уголовной ответственности сотрудника банка не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение сам банк.
Объектом правонарушения выступает нормальное состояние кредитно-банковской сферы, стабильность банка, интересы его кредиторов, государственные и общественные интересы в сфере банковской деятельности.
Субъективная сторона правонарушения выражается в вине банка в форме умысла или неосторожности, которая устанавливается согласно правилам ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ.
Объективная сторона правонарушения выражается в виде действия (бездействия) банка. Правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 15.26 КоАП РФ, имеет объективную сторону в виде неправомерных действий кредитной организации. Правонарушение, предусмотренное ч. ч. 2 и 3 ст. 15.26 КоАП РФ, может выражаться как в действиях кредитной организации (например, банк не соблюдает норматив использования собственных средств банка для приобретения акций (долей) других юридических лиц, максимально допустимое значение которого устанавливается в размере 25%, совершая сделки по приобретению акций и долей других компаний), так и в бездействии (например, кредитная организация не совершает действий, направленных на поддержание минимально установленных размеров собственных средств (капитала).
Порядок наложения штрафов по КоАП РФ
Согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, рассматривают судьи. Данная норма порождает немало вопросов: она понятна, если речь идет о привлечении к ответственности должностных лиц банка, виновных в совершении соответствующих правонарушений. Очевидно, что данное положение не распространяется на привлечение к ответственности кредитных организаций, т.к. такого рода споры между ЦБ РФ и банками к подведомственности судов общей юрисдикции не отнесены. В настоящее время вопрос об органе, рассматривающем иски ЦБ РФ о взыскании с банков штрафов согласно ст. 15.26 КоАП РФ, в самом Кодексе не урегулирован.
Судебная практика идет по тому пути, что данные споры рассматриваются арбитражными судами, что представляется абсолютно логичным с учетом подведомственности арбитражных судов, определенной ст. 27 АПК РФ.
Согласно ст. 28.3 КоАП РФ протоколы о нарушениях, допущенных банками, составляют уполномоченные должностные лица ЦБ РФ. В соответствии с нормативными актами ЦБ РФ таковыми являются Председатель ЦБ РФ и его заместители, руководители территориальных учреждений ЦБ РФ и их заместители (для Московского ГТУ ЦБ РФ - также управляющие отделениями Московского ГТУ ЦБ РФ). При этом для осуществления указанных полномочий заместителю Председателя ЦБ РФ, а также руководителям территориальных учреждений ЦБ РФ, их заместителям и управляющим отделениями Московского ГТУ ЦБ РФ не требуется специальная доверенность (письмо ЦБ РФ от 2 июля 2002 г. N 84-Т).
Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении 2 месяцев со дня его совершения. Однако, поскольку предусмотренные ст. 15.26 КоАП РФ правонарушения являются длящимися, указанные сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Разграничение штрафов,
предусмотренных Законом и КоАП РФ
Поскольку действующее законодательство одновременно предусматривает возможность применения к банкам штрафов, предусмотренных КоАП РФ, и штрафов, предусмотренных ст. 74 Закона, необходимо четко разграничивать основания применения этих видов ответственности. В частности, как показывает наша практика, кредитным организациям, в отношении которых ЦБ РФ предпринимает попытки наложения штрафа, в первую очередь необходимо учитывать следующие аспекты.
1. Вопрос одновременного применения к банку штрафов по ст. 74 Закона и КоАП РФ.
Согласно п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Вводный закон), подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ.
В связи с этим кредитным организациям следует иметь в виду, что, если КоАП РФ уже установил ответственность банка за определенный вид правонарушения, банк подлежит административной ответственности согласно КоАП РФ, а не согласно Закону.
Такая позиция подкрепляется и судебной практикой. В качестве примера можно привести Постановление ФАС Московского округа от 23 октября 2003 г. по делу N КА-А40/8434-03, от 11 марта 2004 г. по делу N КА-А40/1261-04.
ЦБ РФ обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о взыскании с открытого акционерного общества "Российская Финансовая Корпорация" (далее - Общество) 83966 руб. 25 коп. штрафа. Решением от 22 сентября 2003 г. с Общества в доход бюджета г. Москвы взыскано 30000 руб. штрафа. В остальной части в удовлетворении требования заявителя отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 2 декабря 2003 г. решение оставлено без изменения.
Требования о проверке законности решения суда первой инстанции и апелляционного постановления в кассационной жалобе ЦБ РФ основаны на том, что при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов арбитражным судом первой и апелляционной инстанций неправильно применены ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Закона. По мнению заявителя кассационной жалобы, санкция, предусмотренная ст. 74 Закона, является самостоятельной по отношению к административному штрафу, установленному ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ.
Постановлением ФАС Московского округа постановление апелляционной инстанции было изменено, а размер штрафа, взыскиваемого с ОАО "Российская Финансовая Корпорация", снижен до 10 тыс. руб. по следующим причинам.
Как установил арбитражный суд, ГП "Российская финансовая корпорация" допущено нарушение требований п. 2.1.2.2 Положения ЦБ РФ от 12 апреля 2001 г. N 137-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери" в части классификации средств, находящихся на корреспондентских счетах "Ностро", открытых в ООО "Росинбанк", в результате чего произошло недоформирование резерва на возможные потери. Данное обстоятельство подтверждается отчетностью Общества и ответчиком не отрицается.
Взыскивая с Общества штраф в размере 30 тыс. руб., арбитражные суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что ст. 74 Закона Банку России предоставлено полномочие в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний ЦБ РФ взыскивать штраф в размере до 0,1% МРУК. Данная санкция носит административный характер, поскольку налагается органом, обладающим властными полномочиями, за нарушение организациями запретов в сфере публичных правоотношений.
Статья 15.26 КоАП РФ устанавливает ответственность кредитных организаций за нарушение установленных ЦБ РФ нормативов и иных обязательных требований в виде штрафа в размере 30 тыс. руб. Объективная сторона правонарушения, описанного в ст. 74 Закона и ст. 15.26 КоАП РФ, идентична.
В соответствии с п. 1 Постановления Пленума ВАС от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ.
Следовательно, ответственность за совершенное Обществом нарушение установлена ст. 15.26 КоАП РФ. Поэтому взысканию подлежит штраф в размере, установленном этой статьей, - 30 тыс. руб.
Представляется, что данное правило должно применяться и в случае внесения изменений в КоАП РФ, устанавливающих в нем новые виды правонарушений: в такой ситуации банк подлежит ответственности согласно КоАП РФ, а не ст. 74 Закона.
Одновременное применение к банку санкций за одно и то же правонарушение на основании КоАП РФ и ст. 74 Закона недопустимо, как противоречащее указанным нормативным актам и важнейшему принципу, согласно которому никто не может быть дважды привлечен к ответственности за одно правонарушение.
Данное правило, к сожалению, соблюдается ЦБ РФ не всегда. Например, в письме от 11 августа 2003 г. N 117-Т "О применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" ЦБ РФ указал, ссылаясь на ст. 74 Закона, что "учитывая общеправовые принципы разрешения коллизий норм права, при выявлении в деятельности кредитных организаций нарушений требований Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" меры принуждения к кредитным организациям применяются Банком России". При этом проигнорирован факт существования ст. 15.27 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за такого рода нарушения и относящей рассмотрение вопроса о привлечении организации, осуществляющей операции с денежными средствами и иным имуществом в нарушение законодательства о борьбе с отмыванием средств, к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (в настоящее время - Федеральная служба по финансовому мониторингу).
Данная позиция ЦБ РФ представляется противоречащей не только указанным выше нормативным актам, но и судебной практике. В связи с этим можно успешно отстоять позицию банка в суде в случае попыток ЦБ РФ привлечь его к ответственности одновременно по ст. 74 Закона и ст. 15.27 КоАП РФ.
2. Вопрос о привлечении банка к ответственности после вступления КоАП РФ в силу, если на момент совершения правонарушения его состав был установлен только ст. 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Согласно ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Кроме того, ВАС в п. 5 Постановления Пленума от 27 января 2003 г. N 2 разъяснил, что, если КоАП РФ устанавливает более мягкую ответственность за конкретное правонарушение, чем было установлено ранее действовавшим законодательством, за такое правонарушение, совершенное до 1 июля 2002 г., применяется ответственность, установленная КоАП РФ.
Таким образом, речь идет не только о соотношении санкций, предусмотренных КоАП РФ, исключительно с санкциями, ранее установленными за аналогичные правонарушения КоАП РСФСР. Данный принцип распространяется и на соотношение санкций по КоАП РФ с санкциями за правонарушения, установленные иными нормативными актами, действовавшими до введения КоАП РФ в силу. К ним, в частности, относятся и санкции в виде штрафа, указанные в ст. 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (аналогичны размеру штрафов, предусмотренных в настоящее время ст. 74 Закона).
Данное правило особенно важно помнить кредитным организациям при попытках ЦБ РФ привлечь их к ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. ст. 15.25 и 15.26 КоАП РФ. В частности, с момента принятия КоАП РФ банки подлежат ответственности за несоблюдение нормативов и осуществление производственной, торговой или страховой деятельности в виде штрафа по ст. 15.26 КоАП РФ, поскольку размер штрафа по КоАП РФ существенно меньше размера штрафа по Закону и ст. 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Примером признания правомерности данного подхода в судебной практике могут служить Постановления ФАС Московского округа от 25 февраля 2003 г. по делу N КА-А40/537-02, от 11 июня 2003 г. по делу N КА-А40/3476-03.
ЦБ РФ в лице Московского главного территориального управления обратился в Арбитражный суд г. Москвы с иском о взыскании с АКБ "Масс Медиа Банк" штрафа в размере 154711 руб. 50 коп. Решением арбитражного суда первой инстанции от 11 декабря 2002 г. в удовлетворении требований ЦБ РФ отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 18 февраля 2003 г. с АКБ "Масс Медиа Банк" взыскан штраф в размере 40000 руб. и в доход федерального бюджета государственная пошлина в размере 1816 руб. Арбитражный суд пришел к выводу о наличии в действиях АКБ "Масс Медиа Банк" состава правонарушения, предусмотренного ст. 74 Закона, однако уменьшил размер взыскиваемого штрафа на основании ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ (обратная сила закона) в связи с несоответствием размера взыскиваемого штрафа размеру штрафа по ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, также предусматривающей ответственность за допущенное ответчиком нарушение, но в размере 400 МРОТ.
Не согласившись с выводами суда, ЦБ РФ подал кассационную жалобу, в которой просит изменить постановление апелляционной инстанции и взыскать штраф в размере 154711,5 руб., указывая на неправильное применение судом ст. ст. 1.7, 15.25 КоАП РФ, ст. 74 Закона. ФАС Московского округа отменил апелляционное постановление и вынес новое решение по следующим основаниям.
Решением ЦБ РФ от 30 июля 2002 г. N 15-3-3/6038 АКБ "Масс Медиа Банк" на основании ст. 74 Закона был привлечен к ответственности в виде штрафа в размере 1/10 минимального размера уставного капитала (далее - МРУК). Основанием наложения взыскиваемого штрафа явилось установленное в ходе проведения проверки АКБ "Масс Медиа Банк" нарушение п. 6.3 Инструкции N 91-И N 01-11/28644 "О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров".
Удовлетворяя частично исковые требования ЦБ РФ, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в действиях АКБ "Масс Медиа Банк" содержится состав правонарушения, предусмотренный ст. 74 Закона, однако указанный Закон подлежит применению в части, не противоречащей КоАП РФ, в связи с чем размер штрафа должен быть уменьшен на основании ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ до размера ответственности в 40000 руб., которую предусматривает ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ. Однако суд апелляционной инстанции не учел следующее.
Совершенное ответчиком нарушение требований нормативного акта ЦБ РФ, являясь нарушением ст. 74 Закона, формирует также состав правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ (нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований), а не ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ, как ошибочно посчитал суд апелляционной инстанции. Ответственность, предусмотренная ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, не превышает 300 МРОТ, в связи с чем постановление апелляционной инстанции о взыскании с ответчика штрафа в размере, предусмотренном ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ, незаконно и подлежит отмене.
В момент совершения ответчиком нарушения ответственность за него в размере 0,1% от МРУК была предусмотрена ст. 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В связи с вступлением в силу Закона эта ответственность устранена не была, что и позволило ЦБ РФ наложить взыскание на основании нового Закона. Однако нарушение, допущенное ответчиком, имело место также и до вступления в силу КоАП РФ.
Допущенное ответчиком нарушение формально подпадает под действие как ст. 74 Закона, так и ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, которая устанавливает максимальную ответственность в 300 МРОТ, что значительно меньше ответственности в виде штрафа в размере 0,1% МРУК, которую в момент совершения АКБ "Масс Медиа Банк" нарушения предусматривала ст. 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 г N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В силу ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий административную ответственность, имеет обратную силу, то есть применяется к правоотношениям, возникшим до его вступления в силу.
В связи с этим применение судом в деле КоАП РФ и придание его положениям обратной силы для смягчения ответственности является правомерным. Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции, отменяя постановление апелляционной инстанции, нашел возможным принять новое решение об удовлетворении заявленных ЦБ РФ требований в размере, предусмотренном ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ.
В связи с рассмотренными ситуациями следует вспомнить рекомендации ЦБ РФ (письмо от 2 июля 2002 г. N 84-Т) своим подразделениям о применении КоАП РФ, в котором ЦБ РФ, пытаясь обеспечить одновременное применение норм Закона и КоАП РФ, указал, что в случае нарушения законодательства о банковской деятельности санкции согласно ст. 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" должны применяться к кредитным организациям, а меры ответственности, определенные ст. 15.26 Кодекса, - к ее должностным лицам. В свете требований КоАП РФ и сложившейся судебной практики такие рекомендации сейчас применяться не могут, как неправомерные по следующим причинам. Во-первых, как отмечалось выше, с момента вступления в силу КоАП РФ действуют положения КоАП РФ. Во-вторых, даже в случае совершения правонарушения до вступления КоАП РФ в силу банк подлежит привлечению к ответственности по ст. 15.26 КоАП РФ, устанавливающей более низкий размер санкций за нарушения, чем ст. 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (обратная сила закона).
Таким образом, правильное понимание норм КоАП РФ и Закона позволяет банку успешно защитить свои интересы в случае незаконных и необоснованных попыток ЦБ РФ применения к нему штрафов с нарушением установленного порядка или при отсутствии признаков правонарушения. Кроме того, кредитная организация при правильном понимании соотношения норм Закона и КоАП РФ во многих случаях может успешно избежать применения к ней штрафа, предусмотренного ст. 74 Закона, размер которого существенно больше размера соответствующего штрафа, установленного ст. 15.26 КоАП РФ.
Бизнес-адвокат, 2005, N 24