ЗАКОН СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ОПЫТ ПРАВОВОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ

ОПЫТ ПРАВОВОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ
М.И. ВАСИЛЬЕВА
М.И. Васильева, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.
В связи с расширением полномочий субъектов Российской Федерации и необходимостью сохранения общих подходов в сфере законотворчества особую актуальность приобретает вопрос разработки модельных законов.
Формирование экологического законодательства регионального уровня является важной составляющей государственной экологической политики. Актуальность этого направления объясняется как задачами развития положений федерального законодательства, что прямо следует из компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, так и необходимостью решения ряда практических проблем в сфере управления охраной окружающей среды.
К настоящему времени стало очевидно, что в результате проводимой в течение последних пяти лет (с момента ликвидации Госкомэкологии РФ) реорганизации федеральных органов экологического управления не произошла ни эффективная централизация управления, ни его децентрализация, не решены должным образом вопросы осуществления экологического контроля. На необходимость четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти для обеспечения эффективного управления охраной окружающей среды указывалось в Экологической доктрине РФ <*>.
--------------------------------
<*> Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Нестабильность государственной стратегии в данной сфере, неопределенность властных полномочий органов всех уровней неизбежно порождают серьезные сбои в механизме реализации эколого-правовых норм. Свой вклад вносит также отсутствие действенных мер экономического стимулирования соблюдения природоохранных требований. Федеральное экологическое законодательство не успевает за происходящими изменениями и по многим позициям до сих пор пробельно. В этих условиях в регионах страны все чаще ставится вопрос о формировании собственного законодательства, способного адекватно отреагировать на запросы правоприменительной практики. Возникает вопрос: какие же конкретно виды отношений могут быть урегулированы региональным законом и как это сделать, не выходя за пределы ведения субъекта Федерации?
Законодательство в области охраны окружающей среды состоит из Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации (п. 1 ст. 2 Закона об охране окружающей среды).
На формирование экологического законодательства субъектов Федерации решающее влияние оказывают два фактора: во-первых, складывающаяся экологическая ситуация в стране в целом и на отдельных ее территориях, побуждающая к созданию эффективных правовых механизмов регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы, и, во-вторых, тенденции развития федеративных отношений в России. Так, на начальном этапе федеративного строительства Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в ее составе от 31 марта 1992 г. было провозглашено: "Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик" (п. 3 ст. III). Данное положение способствовало принятию в ряде республик законов, вступивших в противоречие с Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П рассмотрел, в частности, вопрос о соответствии Конституции РФ положения Конституции Республики Алтай об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории, и признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации, а также установленное Конституцией России разграничение предметов ведения и полномочий.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в частности, находятся:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование;
- охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
- особо охраняемые природные территории;
- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
По смыслу ст. 72 и с учетом положений ст. 73 и 76 Конституции РФ формирование регионального законодательства по сферам совместного ведения, в частности экологического законодательства, происходит на основе соответствующих федеральных законов, а также договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. На это указывал и Конституционный Суд РФ: в сфере совместного ведения субъекты Федерации связаны только осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
Основными критериями оценки законодательства регионов являются его соответствие федеральному законодательству и регулятивный потенциал, определяемый перечнем и качеством принятых актов. Принятие в регионе закона, нелегитимного в целом, - это все же не частое явление, присущее преимущественно начальному периоду становления федеративных отношений. В настоящее же время основное условие эффективного законотворчества в сферах охраны окружающей среды и природопользования состоит в правильном определении субъектами Федерации наличия либо отсутствия их собственного правового поля в пределах отдельных норм федеральных правовых актов. Факт соответствия региональных законов и иных нормативных актов федеральным законам имеет особую важность: этот критерий предопределяет итоговое суждение по содержанию любого нормативного акта, поскольку отрицательный ответ на вопрос о соответствии федеральному законодательству уже исключает необходимость дальнейшей его оценки. Однако практика показывает, что правильное применение этих подходов в законотворческой деятельности сопряжено со значительными трудностями.
Обеспечение соответствия регионального экологического законодательства федеральному может быть достигнуто путем выполнения следующих требований:
1) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ);
2) федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия Конституции РФ положений указанных актов действуют положения Конституции РФ (п. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изм. и доп.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации");
3) субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев (п. 2 ст. 3 Закона N 184-ФЗ).
Если орган государственной власти субъекта Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается (п. 3 ст. 3 Закона N 184-ФЗ).
До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Федерации могут устанавливаться не указанные в п. 2 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;
4) субъекты Федерации в своей нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться не только федеральными законами и двусторонними договорами, но и иными федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов (когда из них прямо следует принятие подзаконных актов федерального уровня), например указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ;
5) обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам также находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Одной из причин выхода регионов за пределы собственной компетенции является недостаточный учет особенностей экологического законодательства как комплексной отрасли. При обосновании любого регионального нормативного акта о природопользовании или об охране окружающей среды следует соотнести его не только с одноименным или иным отраслевым федеральным законом (подзаконным актом), но и со всем массивом федерального законодательства, сферу регулирования которого так или иначе затрагивает проектируемый региональный акт. А таковыми сферами могут быть гражданское, бюджетное, налоговое, муниципальное и любое другое законодательство. Наиболее распространенными являются нарушения (несоответствия), связанные с возложением на граждан или юридических лиц дополнительных обязанностей либо с попытками самостоятельно урегулировать налоговые и гражданские отношения.
Пределы регионального законотворчества постоянно корректируются по мере изменения представлений о федеративных отношениях. Но несмотря на заметное продвижение в определении нормотворческих полномочий субъектов Федерации проблему меры и критериев соответствия регионального законодательства федеральному все же вряд ли можно считать решенной. Очевидно лишь то, что соответствие нельзя понимать как создание региональных копий - в этом случае не было бы смысла в региональном законодательстве как таковом. Нормы федерального закона должны обеспечивать единство, но не обязательно - единообразие правового регулирования в экологической сфере. Центр не должен ограничивать регионы в проявлении инициативы в решении местных экологических проблем. Равным образом не сложны для юридической оценки случаи прямого противоречия региональных норм федеральным. В остальном же много спорного. Например, принципы разграничения полномочий, даже если они прописаны в федеральном законе, неизбежно представляют собой лишь некие теоретические конструкции, подверженные неоднозначному толкованию.
Не решает всех проблем и право субъектов Федерации осуществлять до принятия федеральных законов собственное правовое регулирование. К примеру, федеральный закон содержит множество бланкетных норм (как правило, со ссылками на будущие акты Правительства РФ), в развитие которых длительное время не принимаются необходимые федеральные акты. В этом случае оказываются ли регионы связанными самим фактом принятия (т.е. наличия) такого рамочного закона? Формально - связаны. Считать ли федеральный закон принятым в смысле Федерального закона N 184-ФЗ (п. 2 ст. 3), если он содержит очевидные и существенные пробелы, или все же регионы могут самостоятельно восполнить их, принимая собственные законы?
Таким образом, полной ясности в вопросе о мере и содержании регионального компонента в правовом регулировании экологических отношений на сегодняшний день нет. (Как нет ее, очевидно, и в отношении любых других сфер, названных в ст. 72 Конституции РФ, поскольку сфера совместного ведения изначально располагает к конкурирующей компетенции.)
Критикуя порой излишнюю привязанность региональных актов к федеральным, вплоть до их копирования, надо все же иметь в виду, что региональное законодательство по вопросам совместного ведения может развиваться лишь в пределах, установленных федеральным законодательством, и должно соответствовать ему. Собственное правовое регулирование регионов может осуществляться по вопросам, которые либо прямо названы в федеральном законе (что редкость), либо оставлены без указания на чью-либо компетенцию (что не бесспорно). В последнем случае регионам необходимо выдерживать правило о развитии федерального закона, о его конкретизации, о восполнении пробелов, и при этом соблюдать соответствие федеральному закону. Задача непростая. Здесь всегда существует возможность конфликтной ситуации по причине несоответствия регионального акта федеральному.
В подавляющем большинстве случаев причиной вторжения регионального законодателя в федеральное пространство является не столько "местничество" или "центробежные тенденции", сколько нечеткость границ регионального правового поля, очерченных самим же федеральным законодателем. Закон об охране окружающей среды придерживается той же несовершенной техники: так, органы государственной власти субъектов Федерации могут помимо прямо названных регулировать "другие вопросы в пределах своих полномочий" (ст. 6). Однако эти-то полномочия и не были здесь достаточно ясно очерчены.
В целом Закон об охране окружающей среды в своей начальной редакции предоставлял (прямо или по умолчанию) субъектам Федерации широкие возможности собственного правового регулирования. Так, из его ст. 6, 8, 10, 14, 17, 52, 61, 65 следовало принятие региональных нормативных правовых актов:
- об органах государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;
- о компетенции органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды;
- о перечне должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль;
- о предоставлении налоговых и иных льгот при осуществлении эффективных мер по охране окружающей среды;
- о поддержке предпринимательской и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды;
- об охране зеленого фонда поселений;
- о порядке установления и создания защитных и охранных зон;
- о целевых программах в области охраны окружающей среды.
Особый практический интерес вызвала компетенция региональных органов власти в сфере нормирования. К их полномочиям были отнесены разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне. В законодательстве субъектов Федерации могли бы устанавливаться, например, нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности (ст. 22) и иные нормативы в области охраны окружающей среды (ст. 28). Органы власти субъектов Федерации получили право устанавливать своими нормативными правовыми актами меры защиты окружающей среды в чрезвычайных ситуациях. Посредством толкования норм закона можно предполагать также их право утверждать методические документы, определяющие способы подсчета размеров причиняемого экологического вреда.
Наиболее целесообразной правовой формой регулирования названных и ряда других отношений является принятие комплексных законов субъектов Федерации об охране окружающей среды. К настоящему времени известно о принятии ряда региональных законов общего характера: Закон Калужской области от 1 июля 2004 г. "Об охране окружающей среды на территории Калужской области", Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 г. "Об охране окружающей среды на территории Краснодарского края", Закон Липецкой области от 8 января 2003 г. "Об охране окружающей среды Липецкой области", Закон Пермской области от 9 декабря 2002 г. "Об охране окружающей среды Пермской области", Закон Ростовской области от 11 марта 2003 г. "Об охране окружающей среды в Ростовской области", Закон Рязанской области от 31 октября 2002 г. "Об охране окружающей среды на территории Рязанской области", Закон Тюменской области от 7 марта 2003 г. "Об охране окружающей среды в Тюменской области".
Однако Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> были внесены значительные изменения в Закон об охране окружающей среды и другие природоохранные и природно-ресурсовые законодательные акты, направленные на сокращение объема компетенции региональных органов власти.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" <*> внесение этих изменений в Закон об охране окружающей среды было отсрочено на год, до 1 января 2006 г. Одновременно в этот Закон были внесены дополнения, уточняющие содержание муниципального экологического контроля (ст. 68.1 "Права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов"), которые также вступают в силу с 1 января 2006 г.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.
Таким образом, в течение 2005 г. действует начальная редакция Федерального закона "Об охране окружающей среды", и, следовательно, одно из наиболее существенных управленческих полномочий - право на проведение экологического контроля - до конца текущего года сохраняется за органами государственной власти субъектов Федерации, а с будущего года переходит к органам местного самоуправления. При этом решение вопросов по осуществлению государственного экологического контроля за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, должно осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации самостоятельно за счет средств их бюджетов без субвенций из федерального бюджета (ч. 9 ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ (в ред. от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ) "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
Несмотря на резкое ограничение перечня полномочий региональных органов власти в редакции ст. 6 Закона об охране окружающей среды, действующей с 1 января 2006 г., регулятивные и нормотворческие возможности субъектов Федерации в целом еще достаточно значительны, что следует как из статей данного Закона, так и других федеральных законов, регулирующих природоохранные отношения ("Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления", "Об особо охраняемых природных территориях", "Об экологической экспертизе" и др.).
Так, органы власти субъектов Федерации:
- несут комплекс обязанностей по обеспечению экологических прав граждан и общественных объединений (ст. 11, 12 Закона об охране окружающей среды) и обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав (ст. 13);
- разрабатывают целевые программы в области охраны окружающей среды (ст. 14);
- осуществляют правовое регулирование в сфере государственного мониторинга окружающей среды и ведут такой мониторинг (ст. 1 и 63);
- несут обязанности в сфере охраны окружающей среды от негативного физического воздействия (ст. 55);
- определяют порядок ведения и ведут региональные красные книги редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, а также почв (ст. 60 и 62);
- рассматривают результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (ст. 68);
- осуществляют экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды. Наличие предмета регионального правового регулирования здесь очевидно.
Рассмотрим примерный проект закона субъекта Федерации об охране окружающей среды. Его целью должна быть охрана конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение рационального использования и сохранения природных ресурсов как основы жизни и деятельности населения субъектов Федерации.
Исторически российское экологическое законодательство регулирует отношения, возникающие в процессе взаимодействия общества и окружающей природной среды, и расширение понятия окружающей среды за счет включения в него "антропогенных объектов", как это было сделано в Законе об охране окружающей среды, представляется некорректным (впрочем, названный Закон коснулся антропогенных объектов только в контексте понятийного аппарата и далее никак не урегулировал их охрану).
Предлагаемый законопроект регулирует отношения по выполнению региональных экологических условий природопользования и ведения иной хозяйственной деятельности на территории субъекта Федерации, а также отношения, возникающие в процессе реализации органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления их полномочий в сфере охраны окружающей среды. Его положения адресуются главным образом хозяйствующим субъектам и органам власти. Но не только: в круг лиц, на которых распространяется действие закона, входят также граждане, осуществляющие не производственную, но все же экологически значимую деятельность.
Структура законопроекта
Глава I "Общие положения": предмет правового регулирования и цель закона; основные понятия, используемые в законе; принципы охраны окружающей среды на территории субъекта Федерации; права граждан и общественных экологических объединений на территории субъекта Федерации; общие условия охраны окружающей среды при воздействии на нее хозяйственной и иной деятельности; открытость и доступность информации в сфере охраны окружающей среды; формирование экологической культуры.
Глава II "Управление в сфере охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации": полномочия Законодательного Собрания субъекта Федерации в сфере охраны окружающей среды; полномочия государственных органов исполнительной власти субъекта Федерации в сфере охраны окружающей среды; полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды муниципальных образований; межрегиональное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды; планирование охраны окружающей среды на территории субъекта Федерации; экологическое нормирование; территориальная система государственного экологического мониторинга субъекта Федерации; муниципальный экологический контроль; общественный экологический контроль.
Глава III "Экономическое стимулирование природоохранной деятельности": методы экономического регулирования охраны окружающей среды; меры экономического стимулирования охраны окружающей среды на территории субъекта Федерации; финансирование экологических программ и мероприятий в сфере охраны окружающей среды; целевой бюджетный экологический фонд субъекта Федерации.
Глава IV "Условия воздействия на окружающую среду в субъекте Федерации": обязанности хозяйствующих субъектов по выполнению условий охраны окружающей среды при воздействии на нее производственной и иной деятельности на территории субъекта Федерации; экологические требования к продукции; ограничение ввоза вредных веществ и отходов на территорию субъекта Федерации; условия охраны водных объектов; экологические условия недропользования; охрана редких и исчезающих видов животных и растений; особо охраняемые природные объекты и территории регионального и местного значения; охрана зеленого фонда городов и других поселений; административная ответственность за экологические правонарушения на территории субъекта РФ.
Глава V "Заключительные положения": вступление закона в силу; приведение в соответствие с настоящим законом законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации.
Задачи законопроекта, во-первых, обусловлены поставленной целью и, во-вторых, ограничены пределами собственного правотворчества субъекта Федерации, которые, в свою очередь, предопределены общими условиями формирования законодательства по сфере совместного ведения, к которой относится законодательство об охране окружающей среды (п. "к" ст. 72 Конституции РФ). Конкретизация таких условий применительно к названной цели законопроекта и особенностям регулируемых отношений означает создание дополнительных гарантий (правовых средств) охраны окружающей среды и экологических интересов населения, не нарушающих права субъектов экологических правоотношений, предоставленные иными отраслями законодательства и принадлежащие главным образом к сфере гражданско-правового регулирования.
Соответственно правовой механизм законопроекта заключается в формулировании ряда дополнительных по отношению к федеральному законодательству условий охраны окружающей среды (или, что равнозначно, условий воздействия на окружающую природную среду) при ведении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности.
Под условиями охраны окружающей среды при воздействии на нее хозяйственной и иной деятельности (региональными экологическими условиями природопользования и ведения иной хозяйственной деятельности) понимаются направленные на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды установленные в пределах ведения субъекта Федерации дополняющие требования федерального законодательства в области охраны окружающей среды ограничения и запреты, налагаемые на способы природопользования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, несоблюдение которых влечет применение мер ответственности, а также дополнительные обязанности хозяйствующих субъектов, выполнение которых поддерживается мерами экономического стимулирования. Таким образом, в основе конструкции законопроекта две составляющие: эколого-обусловленные ограничения и запреты, соблюдение которых обеспечивается привлечением к административной ответственности, и обязанности хозяйствующих субъектов, выполнение которых стимулируется экономическими методами.
Региональные экологические условия запретительного свойства можно включать в содержание разрешенного использования земельного участка при проведении работ по формированию земельного участка с целью его последующего предоставления для строительства, что позволяет осуществлять не только экологический, но и земельный контроль за их выполнением, в рамках которого существует возможность налагать соответствующие санкции.
Принципиально важным представляется подчеркнуть эколого-правовую природу вводимых ограничений и запретов, которые хотя и влияют на условия ведения хозяйственной деятельности в регионе, но не могут быть отнесены к мерам гражданско-правового регулирования, поскольку исходят из своего собственного предназначения: из необходимости (или целесообразности - в зависимости от экологической ситуации в регионе) уменьшить вредное воздействие на окружающую среду на конкретной территории, улучшить ее качество; имеют публично-правовой характер; не посягают на гражданско-правовой статус субъектов природопользования и, следовательно, могут быть введены законодательным органом субъекта Федерации. Примерный их перечень приведен в соответствующей статье законопроекта.
Само существование в России экологического законодательства, содержащего довольно многочисленные запреты и обязанности субъектов природопользования, доказывает, что такого рода требования не являются ни ограничениями конституционной свободы предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ) в том смысле, который придается ограничениям прав и свобод ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ни ограничениями правоспособности граждан и юридических лиц в смысле ст. 22, 49 ГК РФ. По общему правилу содержание и объем правоспособности юридического лица определяются с помощью цели и вида его деятельности. Ни цель, ни виды деятельности в модельном Законе не затрагиваются, следовательно, правоспособность лиц никак не ограничивается.
Экологические требования - это условия ведения эколого-значимой деятельности в стране в целом (закрепленные в действующем федеральном законодательстве) или на конкретной территории (предположительно вводимые на уровне субъекта Федерации). Известно, что обязательные требования к осуществлению предпринимательской деятельности довольно многочисленны (государственная регистрация ее субъектов, обязанность по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, в ряде случаев - получение лицензий, соблюдение минимального размера уставного капитала и т.п.) и обусловлены необходимостью обеспечения государственных и общественных интересов. Наличие в федеральном законе множества эколого-обусловленных ограничений объясняется обеспечением экологических публичных интересов. Поскольку законодательство в сфере охраны окружающей среды является двухуровневым, то логично предположить возможность и правомерность установления эколого-обусловленных ограничений на региональном уровне постольку, поскольку само федеральное экологическое законодательство не относит эту сферу исключительно к собственному ведению. (Статья 1 Закона об охране окружающей среды определяет требования в области охраны окружающей среды как предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. При этом не уточняется уровень законодательства, что можно толковать как возможность и допустимость регионального регулирования отдельных условий.)
В отличие от публично-правовых ограничений и запретов, выполнение которых обеспечивается принудительными мерами (административной ответственности), конкретные дополнительные обязанности субъектов имеют с точки зрения механизма действия соответствующих норм факультативный характер: их выполнение стимулируется посредством предоставления налоговых и иных льгот и в то же время является необходимым условием предоставления таких льгот.
Для достижения поставленных задач законопроект развивает и дополняет положения федерального законодательства.
В законопроекте сформулированы принципы охраны окружающей среды, совокупность которых дает общее представление о его концепции. В их числе:
- соблюдение экологических интересов последующих поколений;
- запрещение (недопущение) деятельности, экономические, социальные и иные общественно значимые результаты которой не превышают масштабов возможного экологического вреда, включающего рост экологически обусловленной заболеваемости населения;
- гармонизация требований по охране окружающей среды и экономической эффективности производственной деятельности;
- экономическое стимулирование рационального использования природных ресурсов и деятельности по охране окружающей среды;
- учет экологической емкости территории при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности и ограничение на территориях с недостаточной экологической емкостью видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;
- ответственность должностных лиц органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов за экологические и связанные с ними негативные социальные, экономические и иные последствия принимаемых управленческих и хозяйственных решений (ответственность собственно органов власти закреплена в принципах соответствующего федерального закона. Здесь же акцент на ответственность должностных лиц этих органов власти и хозяйствующих субъектов);
- доступность информации о состоянии окружающей среды;
- разграничение полномочий и ответственности между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления в сфере управления охраной окружающей среды и координация осуществления ими экологического контроля и иной природоохранной деятельности;
- взаимодействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и общественности в осуществлении управления в сфере охраны окружающей среды.
Одним из наиболее важных представляется впервые предлагаемый принцип приоритета общественных экологических интересов над правами юридических лиц в сфере осуществления ими хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Приоритет ограничивается невозможностью его использования исключительно в целях, заведомо противных свободе предпринимательской деятельности и правовому режиму частной собственности.
Предлагаемые принципы не дублируют принципы охраны окружающей среды, декларированные в Законе об охране окружающей среды (и сформулированные там как принципы ведения хозяйственной и иной деятельности). Законопроект развивает некоторые федеральные принципы. Например, принцип "запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению или уничтожению генетического фонда растительных и живых организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды", был развит и сформулирован уже как полномочие органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления по недопущению такой деятельности.
Законопроект конкретизирует также некоторые собственные принципы. Например, принципу координации и взаимодействия в тексте соответствует положение об образовании при главе исполнительной власти субъекта Федерации консультативного органа - Комиссии по охране окружающей среды.
Даже после уменьшения объема их полномочий ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях остается принципом охраны окружающей среды (ст. 3 Закона об охране окружающей среды). Реализация принципа ответственности предполагает прежде всего определение объема прав и обязанностей названных органов, что отчасти сделано в Законе об охране окружающей среды и должно быть развито в региональном законодательстве. Основания для такого развития состоят в следующем. Согласно Закону N 184-ФЗ (п. 5 ст. 26.3) по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Федерации могут устанавливаться полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Противоречия Закону об охране окружающей среды не будет, поскольку перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в нем открыт - ст. 6 заканчивается указанием на "регулирование ими других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий".
Законопроект содержит два перечня полномочий: законодательного и исполнительных органов власти. Полномочия органов исполнительной власти на данном этапе представлены общим списком, без разделения на полномочия органа общей компетенции (администрации, правительства субъекта Федерации) и специальной компетенции (образуемого для осуществления государственного управления в сфере охраны окружающей среды органа, положение о котором утверждается органом общей компетенции).
В законопроекте нашел отражение также комплекс полномочий органов местного самоуправления, которые в последующем могут быть дифференцированы применительно к видам муниципальных образований. Полномочия сформулированы на основе анализа Закона об охране окружающей среды, Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ряда других действующих федеральных законов. При этом полномочия, относящиеся к сферам, регулируемым другими федеральными законами, включены исходя из их природоохранной направленности (компетенция же в сфере управления использованием природных ресурсов находится за рамками данного законопроекта). Сформулированы принципы муниципального экологического контроля, которые в совокупности с перечнем полномочий органов местного самоуправления составляют основу регионального правового регулирования охраны окружающей среды на муниципальном уровне, предполагающую дальнейшее ее развитие самими муниципальными образованиями (принятие положений о муниципальном экологическом контроле и других документов).
С соблюдением общих положений (ст. 1.1, 1.3, 2.1 КоАП РФ, ст. 25 Закона N 184-ФЗ) сформулирован ряд составов правонарушений в качестве оснований наступления административной ответственности. Субъект Федерации может устанавливать административную ответственность за нарушение своих законов и иных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако для ликвидации пробела КоАП РФ (ст. 8.1) не устанавливает ответственность за нарушение экологических требований при выводе объектов из эксплуатации, в связи с чем не вполне согласуется со ст. 39 Закона об охране окружающей среды. Целесообразно установить ответственность за нарушение федеральных требований в области охраны окружающей среды при выводе из эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, руководствуясь общими правилами формирования регионального законодательства по сфере совместного ведения. Аналогично устанавливается ответственность за самовольную маркировку продукции и услуг, реализуемых на потребительском рынке, знаками соответствия экологическим требованиям (речь идет о нарушении в сфере добровольной сертификации, в то время как КоАП РФ в ст. 19.19 и 15.12 регулирует ответственность за нарушение правил обязательной сертификации и за выпуск или продажу подлежащих маркировке товаров и продукции без маркировки).
Законопроект содержит комплекс мер экономического характера, призванных стимулировать соблюдение хозяйствующими субъектами установленных обязанностей по сокращению их вредного воздействия на окружающую среду, в основе которых - предоставление льгот по внесению платы за негативное воздействие и по уплате налога на прибыль (снижение ставки). Может обсуждаться целесообразность введения льгот по налогу на имущество в части освобождения от налогообложения основных фондов (средств) природоохранной направленности - очистного оборудования и сооружений. При установлении налога на имущество законами субъектов Федерации могут предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками (п. 2 ст. 372 НК НФ).
К правовым основаниям таких предложений относятся нормы Бюджетного и Налогового кодексов РФ. В соответствии со ст. 59 БК РФ законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ; органы исполнительной власти субъектов Федерации предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Федерации в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Федерации о бюджете. Согласно п. 3 ст. 12 НК РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. Представительными органами муниципальных образований (законодательными органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения (п. 4 ст. 13 НК РФ).
При этом необходимо учитывать, что формальное закрепление положений о льготах должно быть произведено в актах налогового законодательства, поскольку согласно НК РФ (п. 3 ст. 56) льготы по региональным и местным налогам устанавливаются НК РФ и (или) соответственно законами субъектов Федерации о налогах и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Поэтому одновременно с принятием предлагаемого закона должны быть внесены соответствующие дополнения в акты налогового законодательства регионов.
Для обеспечения эффективности мер экономического стимулирования природоохранной деятельности устанавливается административная ответственность за нецелевое использование предоставленных налоговых льгот.
Установлены гарантии эффективного финансирования региональных целевых программ по охране окружающей среды и иных природоохранных мероприятий: во-первых, такое финансирование должно осуществляться в объеме не менее 3% фактических доходов регионального бюджета; во-вторых, на эти цели должно использоваться не менее 90% платы за негативное воздействие на окружающую среду, поступающей в бюджет субъекта Федерации; в-третьих, в качестве правовой формы аккумулирования денежных средств и обеспечения целевого финансирования предлагается образовать целевой бюджетный экологический фонд субъекта Федерации.
В ходе дальнейшей работы над законопроектом может быть развито направление экономического стимулирования, связанное с использованием земли и земельным законодательством. Исходной нормой здесь может считаться п. 8 ст. 13 Земельного кодекса РФ: в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
Поскольку одной из целей введения платы за землю является стимулирование рационального использования и охраны земель, повышения плодородия почв (ст. 2 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-I "О плате за землю" <*>), можно обсуждать также возможность использования части земельных платежей на природоохранные цели, в том числе посредством направления их в целевой бюджетный экологический фонд.
--------------------------------
<*> Закон утрачивает силу с 1 января 2006 г., за исключением ст. 25 (о нормативной цене земли). В главе 31 НК РФ "Земельный налог" такого положения о стимулировании уже нет.
Регулируется обязанность руководителей, иных должностных лиц и специалистов органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также руководителей, иных должностных лиц и специалистов предприятий, находящихся в региональной собственности или в ведении региональных органов власти, иметь необходимую экологическую подготовку.
Введены дополнительные экологические права, существенно усиливающие позицию граждан и общественных объединений, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды: обращаться в органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления с предложениями об организации взаимодействия в целях предупреждения и пресечения нарушений природоохранного законодательства; получать от хозяйствующих субъектов информацию о состоянии окружающей среды на территории их деятельности, о мерах по ее охране, а также данные производственного экологического контроля, необходимые для защиты прав граждан и экологических интересов населения. Общественные объединения, кроме того, наделяются правом обращаться в орган законодательной (представительной) власти субъекта Федерации с законодательными инициативами по совершенствованию правового регулирования охраны окружающей среды (это право предоставляется конституциями, уставами субъектов Федерации). Граждане имеют право свободного доступа к природным объектам, находящимся в областной и муниципальной собственности, с целью осуществления общего природопользования - для удовлетворения своих рекреационных, культурно-оздоровительных и эстетических потребностей, в том числе пребывать в городских лесах, садах, парках, скверах, на других территориях общего пользования, занятых зелеными насаждениями. В целях охраны здоровья населения запрещается пребывание граждан, а также сбор растений и грибов на территориях, подверженных химическому, радиационному или иному загрязнению.
В целях обеспечения открытости и доступности информации в сфере охраны окружающей среды установлен запрет на ограничение доступа общественности к сведениям:
- о содержании и выполнении региональных и муниципальных экологических программ;
- о деятельности областных и муниципальных органов власти в сфере охраны окружающей среды;
- о размерах и структуре бюджетных расходов на охрану окружающей среды;
- об экологически обусловленной заболеваемости населения.
Разработка законопроекта осуществлялась в противоречивой правовой среде, и это касается не только регулирования полномочий органов власти, но и взаимосвязи между отдельными нормами.
Так, из числа полномочий органов власти субъектов Федерации (ст. 6 Закона об охране окружающей среды) исключен государственный мониторинг уровня субъекта Федерации, но вместе с тем из содержания ст. 1 (в части понятия государственного экологического мониторинга) и ст. 63 названного Закона следует, что компетенция субъектов Федерации в сфере ведения государственного экологического мониторинга все же сохраняется, и это отражено в законопроекте. Аналогично с областными программами из Закона об охране окружающей среды исключена ст. 15 о федеральных программах, но остались положения ст. 14 о том, что к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации. О целевых программах субъектов Федерации говорится также в ст. 63 Закона об охране окружающей среды.
С одной стороны, из числа полномочий органов власти субъектов Федерации (ст. 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды") нормирование исключено, но с другой стороны, такая возможность сохраняется на основании положений ст. 22 (упоминаются "нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду", устанавливаемые законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации) и ст. 26 (законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации могут устанавливаться "иные нормативы в области охраны окружающей среды"). С учетом внутренней структуры нормы (п. 1 ст. 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды") речь идет только о нормативах "иного" допустимого воздействия, т.е. компетенция субъектов Федерации не распространяется на нормативы допустимых выбросов и сбросов и иные нормативы, перечисленные выше последнего абзаца п. 1 ст. 22. Однако в отрыве от права устанавливать нормативы качества, которые могли бы вводиться в целях сохранения особо охраняемых природных территорий и комплексов, экологической реабилитации загрязненных территорий и т.д. и которые обычно используются для определения предельно допустимых нормативов воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, такие возможности регионов останутся скорее декларативными.
В проекте заложены условия для развития экологического аудита в регионах: содержится положение о поддержке такой деятельности, экологический аудит встраивается в систему принятия решений о понижении платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Некоторые нормы законопроекта предполагают практическое применение современных достижений смежных отраслей знания - экономических оценок природных ресурсов, возможных негативных последствий хозяйственной деятельности, производимого улучшения состояния окружающей среды, а также оценок экологического риска, что будет способствовать принятию более обоснованных управленческих решений. (Например, принцип запрещения деятельности, экономические, социальные и иные общественно значимые результаты которой не превышают масштабов возможного экологического вреда, включающего рост экологически обусловленной заболеваемости населения, подразумевает применение методик оценки риска.)
Ряд положений проекта ужесточает существующие требования федерального законодательства. Таков, например, запрет на захоронение отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных и прочих опасных отходов, на водосборных площадях любых водных объектов, а также в недрах при наличии значительного риска их загрязнения. (Водный кодекс РФ, Закон "Об охране окружающей среды" содержат запрет, распространяющийся на водосборные площади только подземных водных объектов, требования Закона "О недрах" не столь категоричны, а Закон "Об отходах производства и потребления" распространяет подобный запрет только на места залегания полезных ископаемых и ведения горных работ.) Конечно, такого рода ограничение имеет предположительный характер и может быть принято в целом или в части только при наличии действительной потребности в усиленной охране вод и недр и с учетом существования безопасных альтернативных вариантов захоронения отходов.
Запрет на применение в процессе хозяйственной и иной деятельности токсичных химических веществ, не подвергающихся распаду, расширяет требование Закона об охране окружающей среды (ст. 49), который запрещает это применительно к использованию химических веществ только в сельском и лесном хозяйстве.
По такому же принципу сформулирован запрет сброса сточных вод на ледовое покрытие водоемов, на рельеф местности, в подземные водоносные горизонты, которые не обеспечивают предотвращение загрязнения недр и подземных вод. Однако это предложение нуждается в дополнительном обсуждении со следующих позиций. Водный кодекс РФ (ст. 101) запрещает засорение ледяного покрова водных объектов производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение их нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. Согласно п. 3.3 Правил охраны поверхностных вод, утвержденных Госкомприродой СССР 21 февраля 1991 г., запрещается сброс в водные объекты, на поверхность ледяного покрова и водосбора, а также в системы канализации пульпы, концентрированных кубовых осадков, шламов, образующихся в результате обезвреживания сточных вод, в том числе содержащих радионуклиды, других технологических и бытовых отходов. Аналогичное положение содержит СанПиН 2.1.5.980-00 (Гигиенические требования к охране поверхностных вод. Санитарные правила и нормы. Утверждены 22 июня 2000 г., п. 4.1.3). Нет запрета сброса на лед собственно сточных вод, что, видимо, можно сделать в региональном законе. Однако из определения водного объекта в ВК РФ (ст. 7) не вполне ясно, рассматривается ли лед как часть водного объекта.
Водный, Земельный кодексы РФ и Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" не содержат запрета сброса сточных вод на рельеф местности. ВК РФ регулирует сброс сточных вод в водные объекты (ст. 104, 106, 144) и запрещает такой сброс на ряд территорий, например в зоны и округа санитарной охраны водозаборов, курортов, в места туризма, спорта и массового отдыха населения (ст. 144). СанПиН 2.1.5.980-00 (п. 4.1.2) не допускает сброс промышленных, сельскохозяйственных, городских сточных вод, а также организованный сброс ливневых сточных вод, в частности в черте населенных пунктов. С одной стороны, если руководствоваться принципом "что прямо не разрешено, то запрещено", составляющим основу методов правового регулирования экологических отношений, то, кажется, нет нужды налагать специальный запрет на сброс сточных вод на рельеф местности. Но законодательство непоследовательно, поскольку, несмотря на названные положения ВК РФ, Закон об охране окружающей среды (ст. 16), рассматривая сброс загрязняющих веществ в водные объекты и на водосборные площади в качестве платного вида негативного воздействия на среду, фактически тем самым разрешает сброс сточных вод на водосборные площади. Однако такой сброс не регулируется Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления", которое установило соответствующие нормативы за сброс загрязняющих веществ только в поверхностные и подземные водные объекты, но не на водосборные площади. Таким образом, есть формальные основания к уточнению в региональном законе условий сброса сточных вод, а именно - к запрету такого сброса на ледовый покров и на рельеф местности, частью которого являются водосборные площади.
Усиливает ограничения, установленные федеральным законодательством, запрет на разработку и производство новых химических веществ, применение которых способствует разрушению озонового слоя Земли. Постановлением Правительства РФ от 5 мая 1999 г. N 490 "Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации" с 1 июля 2000 г. запрещено создание на территории РФ новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ, что не равнозначно разработке и собственно производству новых веществ.
Запрет на размещение, проектирование, строительство новых производственных объектов, увеличение мощности действующих, если это ведет к превышению областных нормативов экологической емкости территории, построен на аналогии с положением СанПиН 2.1.6.983 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест" (п. 3.1.2 запрещает проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, являющихся источниками загрязнения атмосферы, на территориях с уровнями загрязнения, превышающими установленные гигиенические нормативы). Поскольку гигиенические нормативы не равны экологической емкости территории, то дублирования федерального запрета нет.
Запрет на производство и использование веществ, для которых не установлен характер их воздействия на окружающую среду, распространяет существующие запреты, касающиеся выбросов и сбросов, на процессы производства и использования (веществ), экологическая безопасность которых должна обеспечиваться в ближайшей перспективе техническими регламентами, а до их принятия - как вариант, региональным законодательством об охране окружающей среды.
Запрет на ввоз продовольственного сырья, продуктов питания, лесо- и строительных материалов, фармацевтической и другой продукции, не прошедших радиационный контроль, предлагается в развитие положений Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения": продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения, транспортирования и реализации материалы и изделия должны отвечать требованиям к обеспечению радиационной безопасности и подлежат производственному контролю (ст. 16); запрещается использовать строительные материалы и изделия, не отвечающие требованиям к обеспечению радиационной безопасности (ст. 15). Как видно, в федеральном законе есть запрет использования и нет запрета на перемещение стройматериалов и иных изделий, который можно ввести на региональном уровне исходя из конституционно обоснованной компетенции органов власти субъектов Федерации по обеспечению экологической безопасности. Но здесь принципиально важно не столько провозгласить дополнительный запрет, сколько реально организовать контроль - как за производственным контролем радиационной безопасности, так и за перемещением продукции и товаров. Согласно Закону о радиационной безопасности населения органы государственной власти субъектов Федерации организуют контроль за радиационной обстановкой на соответствующей территории в пределах своих полномочий, однако объем этих полномочий не определен.
Дискуссионным может быть при обсуждении законопроекта положение об ограничении ввоза на территорию субъекта Федерации с целью хранения, переработки, применения, захоронения радиоактивных и опасных отходов, ядерных материалов, вредных химических, отравляющих и биологически активных веществ, который может осуществляться по разрешению органа исполнительной или законодательной власти или по результатам референдума. Данное ограничение может быть принято исходя из необходимости защиты региональных экологических интересов и не противоречит Конституции РФ (в частности, ст. 8 и 71), так как не нарушает требование единства экономического пространства и свободного перемещения товаров и не вторгается в предмет исключительного ведения Российской Федерации, поскольку таким образом реализуется конституционное же положение об отнесении к совместному ведению охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (п. "д" ст. 72).
Разумеется, предлагаемый перечень регулятивных средств имеет примерный, ориентировочный характер. Решение о введении подобных запретов и ограничений в целом или в части, равно как и мер экономического стимулирования, сопряженных в конечном счете с перераспределением бюджетных средств в пользу охраны окружающей среды за счет уменьшения финансирования иных актуальных направлений, должно приниматься на основе оценки их необходимости или целесообразности для конкретного региона, учитывающей как сложившуюся экологическую ситуацию, масштабы деградации окружающей среды и эколого-обусловленной заболеваемости населения, так и задачу создания условий для привлечения инвестиций, а также другие факторы.
Учитывая отсылочный характер ряда норм головного федерального закона, положения других федеральных законов, проект может содержать и другие нормы. Например, о режиме зон экологического бедствия, порядок объявления и установления которого определяется законодательством о зонах экологического бедствия, и о защите окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций. Хотя позиция федерального законодателя в отношении региональной компетенции по данному вопросу определенно не выражена (ст. 57 Закона об охране окружающей среды, ст. 116 ВК РФ), исходя из общего смысла охраны окружающей среды как предмета совместного ведения, можно предполагать наличие правовых оснований для установления на территориях субъектов Федерации зон экологического неблагополучия регионального значения. В проекте этот аспект представлен в виде соответствующего полномочия законодательного органа субъекта Федерации. Установление особого режима включает в себя решение довольно обширного комплекса вопросов, связанных с наложением ограничений или прекращением отдельных видов хозяйственной и иной деятельности, осуществлением мер по оздоровлению, экологической реабилитации территорий, определением источников финансирования этих мероприятий, что также может быть урегулировано в формате данного законопроекта.
Заслуживают внимания вопросы правового регулирования договоров природопользования (в том числе комплексного договора) как инструмента реализации региональной экологической политики. Такие публично-правовые договоры, предположительно заключаемые с хозяйствующими субъектами органами исполнительной власти субъектов Федерации и (или) местного самоуправления, не получили распространения в практике экологического управления - главным образом по причине неопределенности правовой основы их введения на региональном уровне.
Обозначены основы правового регулирования межрегионального сотрудничества в охране окружающей среды, и в их развитие в перспективе было бы интересным обратиться к теме соглашений, заключение которых между субъектами Федерации предположительно может быть полезным в целях сокращения загрязнений.
В ходе работы над документом анализировалась возможность введения и ряда других положений, в том числе содержащихся в действующих законах некоторых субъектов Федерации. Например, запрета на разработку и реализацию проектов, которые могут привести к нарушению природного равновесия, неблагоприятным изменениям климата, истощению озонового слоя, массовому уничтожению растений и животных или к наступлению других необратимых экологических последствий, к росту экологически обусловленной заболеваемости населения. Это не повторяет буквально положения федерального законодательства (ст. 3 Закона об охране окружающей среды, ст. 16 Закона об охране атмосферного воздуха), однако было бы очень близко к нему по смыслу. Кроме того, нужны ли подобные специальные запреты, если просчет таких последствий входит в задачи ОВОС и государственной экологической экспертизы.
Вместе с тем существуют и такие виды отношений, которые при всей своей актуальности не могут быть урегулированы региональным законом.
Так, на уровне субъекта Федерации не может быть установлено обязательное страхование ответственности за причинение экологического вреда, поскольку согласно п. 1 ст. 935 ГК РФ обязанность страховать риск гражданской ответственности может быть возложена на лицо законом. Учитывая отнесение гражданского законодательства к предмету ведения Российской Федерации, закон должен быть федеральным.
Общественным объединениям не может быть здесь предоставлено право на иск о возмещении экологического вреда здоровью населения (ст. 12 Закона об охране окружающей среды предоставляет право на иск о возмещении вреда только окружающей среде, между тем как во многих случаях вред окружающей среде переходит во вред здоровью), поскольку согласно п. 1 ст. 46 Гражданского процессуального кодекса РФ лица, указанные в этой статье, в том числе организации, вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в случаях, предусмотренных законом. Учитывая отнесе