ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ РЕШЕНИЕ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОФСОЮЗ ПОЛИЦИИ БЕЛЬГИИ ПРОТИВ БЕЛЬГИИ
(Страсбург, 27 октября 1975 года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА
A. Основные факты
В Национальный профсоюз полиции Бельгии, руководящие органы которого находятся в Брюсселе-Шаербек, входят сотрудники муниципальной полиции. Численность профсоюза свыше 10000 членов; он является юридическим лицом гражданского права.
Кроме этого профсоюза в Бельгии существует еще два полицейских профсоюза: профсоюз судебной полиции при прокуратуре и профсоюз работников жандармерии. Свобода объединений, и в том числе профсоюзов, гарантирована статьей 20 Конституции. Изданные в ее развитие законы, а также Конвенция МОТ N 87, к которой присоединилась Бельгия, конкретизируют это право применительно к профсоюзам, определяя порядок их создания, организацию, членство, а также порядок проведения коллективных переговоров относительно условий труда, продвижения по службе, заработной платы и т.д. Однако, поскольку в стране возникло значительное число профсоюзов, законодатель определил, что публичные власти, выступающие в качестве работодателя, проводят консультации с наиболее представительными из них. Королевским указом от 2 августа 1966 г. к числу таковых были отнесены два из трех полицейских профсоюзов; профсоюз - заявитель в их число не попал, а его обращение в Государственный совет с просьбой об аннулировании Королевского указа от 2 августа 1966 г. было отклонено Решением от 6 ноября 1969 г.
B. Разбирательство в Комиссии по правам человека
Профсоюз - заявитель обратился в Европейскую комиссию по правам человека 5 марта 1970 г., утверждая, что отказ признать профсоюз в качестве представительной организации, с которой проводятся консультации, является нарушением статьи 11, взятой отдельно и в сочетании со статьей 14 Конвенции.
Комиссия посчитала жалобу приемлемой, установила факты и пришла к выводу восемью голосами против пяти, что право на коллективные переговоры, будучи существенным элементом профсоюзной деятельности, учитывается статьей 11 п. 1, но при этом право на консультации имеет определенные пределы, определяемые в ситуации заявителя объективными критериями.
Исходя из этого Комиссия единогласно решила, что оспариваемая регламентация профсоюзных консультаций, действующая в Бельгии, не является нарушением статьи 11 п. 1 Конвенции и что ограничение законодателем числа профсоюзов, имеющих право на консультации, оправдано в контексте настоящего дела, отвечает требованиям статьи 11 в сочетании со статьей 14 Конвенции.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
34. Жалобы заявителя можно коротко изложить следующим образом:
Национальный профсоюз полиции Бельгии жалуется на то, что Правительство не признает его как одну из наиболее представительных организаций, с которыми Министерство внутренних дел обязано консультироваться в соответствии с Законом от 27 июля 1961 г. по вопросам кадров, условий найма и продвижения по службе, денежного содержания провинциальных и коммунальных служащих. Профсоюз - заявитель, отстраненный от консультаций по вопросам, как общим для всего персонала, так и специфическим для муниципальной полиции, полагает, что его поставили в невыгодное положение по сравнению с другими профсоюзами. Заявитель утверждает, что это весьма ограничивает его деятельность; побуждает членов муниципальной полиции переходить в организации "представительные", но имеющие "политический" характер, несовместимый с "призванием профессии" полицейского. Такое особое призвание Правительство подтвердило в отношении двух других полицейских служб, а именно судебной полиции при прокуратуре (Королевский указ от 21 февраля 1956 г.) и жандармерии (письмо от 17 марта 1972 г. и впоследствии Закон от 14 января 1975 г.).
По этим вопросам заявитель ссылается на статью 11 Конвенции, взятую отдельно и в сочетании со статьей 14.
35. Комиссия пришла к выводу, что нарушение Конвенции не имело места, и передала дело в Суд, подчеркивая важность толкования и применения этих двух статей в свете вопросов, возникших в ходе изучения дела.
36. Учитывая имеющуюся в его распоряжении информацию относительно Закона от 19 декабря 1974 г. и практики его применения (см. п. 30 выше), Суд полагает, что в данном случае нет необходимости принимать во внимание вышеупомянутый Закон; кроме того, ни Комиссия, ни Правительство не просили Суд решать дело с учетом этого Закона.
I. О предполагаемом нарушении статьи 11
37. Статья 11 п. 1 Конвенции гласит: "Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов".
38. Большинство членов Комиссии выразило мнение, что статья 11 п. 1 охватывает все существенные элементы деятельности профсоюзов, включая право на участие в консультациях.
Суд отмечает, что статья 11 п. 1, имея в виду свободу профсоюзов как одну из форм или особый аспект свободы ассоциаций, не гарантирует профсоюзам или его членам какого-либо особого отношения со стороны государства, например право на участие в консультациях. Мало того, что такое право не упомянуто в п. 1 статьи 11, но также нельзя сказать, что такое право предусмотрено внутренним законодательством или практикой государств - участников или что такое право является необходимым для свободной деятельности профсоюзов. Следовательно, оно не является необходимым элементом права, гарантированного Конвенцией, в отличие от "права на суд", содержащегося в статье 6 (см. Решение по делу Голдера от 21 февраля 1975 г. Серия A, т. 18, с. 18, п. 36).
Вопросы, связанные с профсоюзами, подробно рассматриваются в другой Конвенции, также подготовленной в рамках Совета Европы, а именно в Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 г. Статья 6 п. 1 Хартии обязует государств - участников содействовать проведению совместных консультаций между работниками и работодателями. Осторожный выбор используемых выражений свидетельствует о том, что Хартия не предусматривает реального права на консультации. Кроме того, статья 20 разрешает государству при ратификации не принимать на себя обязательства по статье 6 п. 1. Таким образом, нет оснований полагать, что такое право возникает из статьи 11 п. 1 Конвенции 1950 г., что, кстати, было бы равнозначно признанию того, что в этой области Хартия 1961 г. сделала шаг назад.
39. Суд, однако, не разделяет точки зрения, выраженной меньшинством в Комиссии, которые называют выражение "для защиты его интересов" лишним. Ясно обозначая цель, эти слова показывают, что Конвенция гарантирует свободу защищать профессиональные интересы членов профсоюза путем коллективных действий профсоюза, которые государства - участники Конвенции должны разрешать и делать возможным их проведение. По мнению Суда, из этого следует, что члены профсоюза для защиты своих интересов имеют право на то, чтобы мнение профсоюза было выслушано. Но статья 11 п. 1, несомненно, оставляет каждому государству свободу выбора средств для достижения этой цели. Проведение консультаций является одним из этих средств, но имеются и другие средства. Конвенция требует, чтобы внутреннее законодательство, не вступая в противоречие со статьей 11, давало профсоюзам возможность бороться за интересы своих членов.
40. Никто не оспаривает, что профсоюз - заявитель может действовать по-разному в отношении Правительства, например свободно заявлять о своих правах, выступать в защиту интересов своих членов или некоторых из них, и заявитель не утверждает, что предпринимаемые им шаги игнорируются Правительством. В этих обстоятельствах лишь тот факт, что министр внутренних дел не проводит с заявителем консультаций, предусмотренных Законом от 27 июля 1961 г., не составляет сам по себе нарушения статьи 11 п. 1.
41. Что касается предполагаемого нарушения личной свободы - вступать в подавший жалобу профсоюз или оставаться его членом - Суд подчеркивает, что каждый член муниципальной полиции по праву сохраняет эту свободу, независимо от Королевского указа от 2 августа 1966 г. Возможно, справедливо утверждение заявителя, что устойчивое и заметное снижение числа членов в Национальном профсоюзе полиции Бельгии объясняется, по крайней мере отчасти, невыгодным положением, в котором оказался заявитель по сравнению с профсоюзами, пользующимися более благоприятными условиями. Также может быть вполне обоснованным то, что такое положение способно уменьшить полезность и практическую значимость членства в профсоюзе - заявителе. Однако такое отношение вызвано общей политикой Бельгии по ограничению числа организаций, с которыми проводятся консультации. Эта политика сама по себе не является несовместимой со свободой профсоюзов; шаги, предпринимаемые по ее осуществлению, выпадают из компетенции Суда, если только не имеет место нарушение статей 11 и 14, рассматриваемых в сочетании.
42. Таким образом, придя к выводу, что нарушение статьи 11 п. 1 не имело места, Суд не счел необходимым рассматривать п. 2, на который, впрочем, ни Комиссия, ни Правительство не ссылались.
II. О предполагаемом нарушении статей 11 и 14
в их сочетании
43. Статья 14 сформулирована следующим образом: "Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам".
44. Хотя Суд не нашел никакого нарушения статьи 11 п. 1, ему необходимо установить, противоречит ли различие в обращении, о котором говорит жалоба профсоюза, статьям 11 и 14 в их сочетании. Статья 14 не имеет самостоятельного значения, она дополняет другие нормативные статьи Конвенции и Протоколов: она обеспечивает отдельным лицам или группам лиц, находящимся в сопоставимых ситуациях, защиту от всех видов дискриминации при осуществлении прав и свобод, защищаемых этими статьями. Мера, которая сама по себе находится в соответствии с требованиями статьи, гарантирующей соответствующее право или свободу, может поэтому оказаться нарушением данной статьи, взятой в сочетании со статьей 14, по причине дискриминационного характера меры. Статья 14 как бы образует интегрированную часть каждой из статей, устанавливающих права и свободы, независимо от их природы (см. дело "О языках в Бельгии", Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6, с. 33 - 34, п. 9).
К такой логике прибегают тогда, когда право, предусмотренное в Конвенции, и корреспондирующая обязанность государства не определены достаточно конкретно, и, следовательно, государство имеет широкий выбор средств, чтобы осуществление права стало возможным и эффективным. Как отметил Суд (см. п. 39 выше), статья 11 п. 1 провозглашает право такого рода.
45. Суд уже пришел к заключению, что заявитель находится в невыгодном положении по сравнению с некоторыми другими профсоюзами. Причина этого - вопрос о консультациях - без сомнения, относится к той области, которую статья 11 п. 1 в принципе оставила на усмотрение государств - участников. Однако среди способов осуществления предусмотренного ею права содержится, в том виде, как она истолкована Судом (см. п. 39 выше), право членов профсоюза быть выслушанными по вопросам, затрагивающим их интересы. Государство Бельгии фактически установило систему консультаций с сотрудниками провинций и коммун, а равно и своих учреждений; оно выбрало консультацию как одно из средств, делающих возможным проведение профсоюзами коллективных действий по защите профессиональных интересов своих членов. Соответственно, в данном контексте в действие вступает статья 14.
46. Однако не каждое различие является дискриминацией. В приведенном выше Судебном решении Суд заявил, что "несмотря на то, что формулировка во французском тексте статьи ("без какого-либо различия") носит очень широкий характер, статья 14 не запрещает любое различие при осуществлении признанных прав и свобод". Стремясь выявить "критерии, которые позволяют определить, действительно ли данное различие... представляет собой нарушение статьи 14", Суд постановил, что "равенство нарушено, если различие не имеет никакого объективного и разумного оправдания", и что "если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, с учетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе". Суд далее указал, что "различие в осуществлении права, установленного Конвенцией, не только должно преследовать правомерную цель: статья 14 считается нарушенной, если ясно установлено, что нет разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью" (там же, с. 34, п. 10).
47. Суд должен рассмотреть вопрос о том, носят ли различия в контексте рассматриваемого дела дискриминационный характер. Выполняя эту задачу, Суд "не может взять на себя роль компетентных государственных органов", которые "могут по своему усмотрению выбирать меры, которые они считают уместными в тех областях, которые регулируются Конвенцией"; "контроль со стороны Суда касается лишь соответствия этих мер требованиям Конвенции" (там же, с. 35, п. 10).
48. Профсоюз - заявитель жалуется на то, что в отличие от трех других профсоюзов он не является той организацией, с которой Министерство внутренних дел обязано проводить консультации по предложениям, представляющим интерес для муниципальной полиции, независимо от того, касаются ли они всех категорий служащих коммун или в основном сотрудников полиции.
Как Суд указал выше, Королевский указ от 2 августа 1966 г. создал неравенство в обращении в ущерб таким организациям, как профсоюз - заявитель. Правительство настаивало на том, что оно желало избежать "профсоюзной анархии" и считало необходимым "обеспечить последовательную и сбалансированную политику, должным образом учитывая профессиональные интересы всех сотрудников провинций и коммун". Это сама по себе правомерная цель, и Суд не имеет основания полагать, что Правительство имело какие-либо другие намерения или что таковые лежали в основе статьи 2 п. 2 вышеупомянутого Королевского указа. В частности, ничто не свидетельствует о том, что власти намеревались наделить большие профсоюзные организации исключительной привилегией в связи с их "политическим" оттенком: кроме того, если бы существовала или создавалась аполитичная профсоюзная организация, открытая для всех сотрудников провинций и коммун, оспариваемая норма вынудила бы министра внутренних дел проводить консультации также и с этой организацией.
Профсоюз - заявитель считает, что трудно понять, "как Правительство, утверждая, когда речь идет о муниципальной полиции, что в общих интересах необходимо избегать дробления профсоюзных организаций, само фактически стало на этот путь в отношении деятельности профсоюза судебной полиции и считает единственной представительной и аполитичной организацией профсоюз жандармерии". Однако, по мнению Суда, статьи 11 и 14 Конвенции не обязывают Бельгию учреждать для служащих провинций и коммун, и для муниципальной полиции в частности, систему консультаций, аналогичную той, которая существует на уровне общегосударственных институтов, включая сотрудников судебной полиции при прокуратуре и жандармерии.
49. Остается рассмотреть, оправдано ли не только в принципе (см. п. 48 выше), но и по последствиям то ущемленное положение, в котором оказались члены подавшего жалобу профсоюза по сравнению с членами профсоюзов, с которыми согласно Закону от 27 июля 1961 г. проводятся консультации.
Ответ кажется ясным, поскольку консультации охватывают вопросы общего характера, представляющие интерес для всех служащих провинций и коммун; в этой связи мера, содержащаяся в статье 2 п. 2 Королевского указа от 2 августа 1966 г., представляет собой надлежащее средство достижения намеченной законной цели.
Наконец, Суд исследовал вопрос, могла ли дискриминация в нарушение статей 11 и 14 в их сочетании возникнуть в результате и того, что профсоюзу - заявителю было отказано в праве на участие в консультациях по таким вопросам, которые особо важны для муниципальной полиции, например, условия назначения суперинтенданта или его заместителя (Королевский указ от 12 апреля 1965 г. и министерский циркуляр от 18 мая 1965 г., оба опубликованные в "Moniteur belge" от 21 мая 1965 г.). Эти конкретные вопросы представляют лишь часть тех вопросов, по которым обязательно проведение консультаций. Кроме того, в отношении других категорий сотрудников провинций и коммун также могли возникнуть подобные вопросы, если бы они входили в профсоюзы, объединяющие работников только определенной категории, и тем самым не имели бы права на участие в консультациях. Поэтому понятно, что Правительство не чувствовало себя обязанным делать исключения, ведущие к тому, что правило, установленное в статье 2 п. 2 Королевского указа от 2 августа 1966 г., потеряло бы значение. Суд придерживается мнения, что единообразный характер правила не свидетельствует о том, что Правительство превысило пределы своего усмотрения, устанавливая меры, которые оно считает уместными в его отношениях с профсоюзами. Суд полагает, что не было установлено со всей ясностью, что неудобство в ситуации заявителя является чрезмерным относительно правомерной цели, преследуемой Правительством. Принцип соразмерности поэтому не был нарушен.
III. Применение статьи 50
50. Суд, установив таким образом, что нарушение Конвенции не имело места, полагает, что вопрос о применении ее статьи 50 не возникает.
ПО ЭТИМ ОСНОВАНИЯМ СУД
1. Постановил единогласно, что нарушение статьи 11 места не имело;
2. Постановил десятью голосами против четырех, что не имело места нарушение статей 11 и 14, взятых в сочетании.
Совершено на английском и французском языках, причем французский текст является аутентичным, и оглашено во Дворце прав человека в Страсбурге 27 октября 1975 г.
Вице-председатель
Герман МОСЛЕР
Грефье
Марк-Андре ЭЙССЕН
В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 50 п. 2 Регламента Суда к настоящему Решению прилагаются отдельные мнения судей.
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЗЕКИА
Фактический аспект дела
Факты, относящиеся к этому делу, приводятся в первой части Решения Суда. Нет необходимости излагать их еще раз. Я ограничусь лишь очень кратким упоминанием фактов, которые я считаю существенными для выражения своих взглядов относительно юридического аспекта дела.
Юридические проблемы, возникшие в деле
A. Нарушена ли статья 11 п. 1 Конвенции
Правительство - ответчик в соответствии с различными Королевскими указами, изданными в 1946, 1955, 1961, 1964, 1966, 1969 гг., и в соответствии с Законом от 19 декабря 1974 г. предоставило право на участие в консультациях в той или иной форме организациям работников провинций и коммун, которые соответствовали требованию о "наиболее представительной" организации.
Для профсоюзов особо значимо право на участие в консультациях с органами государственной власти по вопросам, жизненно важным для их интересов, поскольку: a) Правительство должно запросить мнение организации, имеющей право на консультацию по таким вопросам, как: условия приема на работу, труда, прохождения службы, заработной платы и пенсии и т.д. b) Правительство заранее сообщает этим организациям о намеченном решении в той мере, в какой оно затрагивает их интересы. Таким образом, эти организации получают возможность высказать свое мнение до того, как властями будут окончательно приняты важные для их интересов решения. Министр внутренних дел в своем письме от 14 февраля 1967 г. отказался признать профсоюз - заявитель как один из тех, кто имеет право на участие в консультациях с органами государственной власти по упомянутым вопросам. Он пришел к выводу, что в соответствии с его уставом этот профсоюз не отвечает требуемым условиям как недостаточно представительный.
Является ли этот отказ предоставить право на консультации, учитывая факты и соответствующие положения закона, нарушением права "создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов", как предусмотрено п. 1 статьи 11 Конвенции?
Мой ответ на этот вопрос вкратце сводится к следующему:
Следует рассмотреть два определяющих фактора.
1) a) Могло ли право, которого добивается подавший жалобу профсоюз, на участие в консультациях быть расцененным как sine qua non для лица, имеющего право на свободу ассоциации и право создавать профсоюзы или вступать в них для защиты своих интересов? Другими словами, можно ли считать такое право существующим лишь при условии, что оно включает право на консультации? Ответ, очевидно, будет отрицательным.
b) Используем менее строгие критерии. Может ли право на участие в консультациях рассматриваться в качестве конститутивного, неотъемлемого элемента права на свободу ассоциаций, права создавать профессиональные союзы и вступать в них?
Мой ответ на это также отрицательный. Принимая во внимание широкую сферу деятельности профсоюза, ответ на поставленный выше вопрос не может быть иным.
2) Следует ли признать право на участие в консультациях в качестве имеющего жизненно важное значение для деятельности профсоюзной организации в рамках обычного представления о профсоюзной организации?
Я отвечу на это также отрицательно, но с некоторой долей колебания. В этой связи необходимо иметь в виду, что организации такого рода, как профсоюз - заявитель, имеют право обращаться со своими требованиями к компетентным властям и также быть выслушанными ими; при этом они не имеют права на получение заранее какой-либо информации относительно мер (организационного или административного характера), которые правительственные органы намереваются принять. То, о чем говорится в первой фразе этого абзаца, облегчает, хотя и не в полной степени, трудности, вызванные отказом Правительства предоставить профсоюзу - заявителю право на участие в консультациях.
Возможно, наступит время, и я не уверен, что оно уже не наступило, когда право на участие в консультациях, подобно праву ведения переговоров о заключении коллективных договоров, будет рассматриваться само собой разумеющимся и имеющим преимущественное значение в рамках обычной деятельности профессиональных организаций. При таких возможных обстоятельствах право на участие в консультациях придется признать как составляющее неотъемлемую часть статьи 11 п. 1.
Пока же я разделяю точку зрения о том, что Правительство - ответчик не нарушило статью 11 п. 1.
Я перехожу теперь к рассмотрению второго спорного вопроса, решение которого ни в коей мере нельзя считать легким.
B. Имеет ли место нарушение Конвенции в том случае,
когда статья 11 п. 1 берется в сочетании со статьей 14?
По моему мнению, статья 11 п. 1 признает и предоставляет право на свободу ассоциаций, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в них для защиты интересов, в то время как статья 14 обязывает государство обеспечивать пользование правами и свободами, гарантированными Конвенцией, а среди них, без сомнения, фигурирует данное право. Слова "пользование правами и свободами" показывают, как должны осуществляться эти права, чтобы не подвергнуться какой-либо дискриминации. Право профсоюза на участие в консультациях с Правительством не входит, во всяком случае оно прямо не выражено, в число прав, подпадающих под действие Конвенции. Однако такое право могло бы вполне быть признано вспомогательным или порождаемым другим правом при осуществлении права, закрепленного в статье 11 п. 1.
Статья 11 начинается словами: "Каждый имеет право..." Эта формула избавляет от необходимости особо оговаривать, что это право не может стать предметом дискриминации. Когда право предоставлено каждому, оно не требует подобных оговорок.
Государство обязуется по статье 14 не только признать без какой-либо дискриминации права, предусмотренные Конвенцией, но идет далее и берет на себя ответственность за то, каким способом такие права будут реализовываться при его непосредственном или косвенном участии.
Пользование правом отлично, по моему мнению, от приобретения и признания права. Поэтому уместно рассмотреть, нарушают ли принятые Правительством Бельгии правила о проведении консультаций с профсоюзами статью 11 п. 1, если рассматривать ее в сочетании со статьей 14.
В Решении Суда рассматриваются in extenso относящиеся к делу факты и выдвинутые обеими сторонами доводы правового характера. Мне нет необходимости повторять их. Я ограничусь лишь некоторыми замечаниями относительно определенных существенных пунктов рассматриваемой проблемы. При этом нужно взвесить все "за" и "против".
Вряд ли можно оспаривать, что право на участие в консультациях, предоставленное профсоюзной организации, имеет большое значение. В этом отношении я разделяю в значительной степени, если не полностью, мнение большинства Комиссии, выраженное в ее отчете от 27 мая 1974 г. (п. 76 in fine): "право на консультацию, и в более широком плане свобода заключать коллективные договоры, является важным и даже существенным элементом в профсоюзной деятельности в сфере применения статьи 11 п. 1".
Также нельзя оспаривать тот факт, что подавший жалобу профсоюз находится в невыгодном положении по сравнению с другими профсоюзами, которые пользуются правом участвовать в консультациях.
Из всего вышеупомянутого можно сделать вывод, что профсоюз - заявитель подвергся обращению дискриминационного плана.
Мы подошли к самому важному вопросу, а именно, является ли это по смыслу и в пределах статьи 14 Конвенции дискриминацией в осуществлении права создавать профессиональные союзы и вступать в таковые.
В этом вопросе нам в значительной мере смогут помочь критерии, изложенные Судом в деле "О языках в Бельгии". Я цитирую несколько выдержек из упомянутого Судебного решения:
"Принцип равного обращения нарушается, если не имеет никакого объективного и разумного обоснования. Наличие такого обоснования определяется в зависимости от целей и результатов рассматриваемых мер с учетом принципов, которые преобладают в демократическом обществе. Различие в обращении не только должно преследовать правомерную цель: статья 14 нарушается и тогда, когда четко установлено отсутствие разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемыми целями" (см. дело "О языках в Бельгии", Решение от 23 июля 1968 г. Серия A, т. 6, с. 34, п. 10).
Остается применить вышеупомянутые критерии к фактам этого дела.
Главная причина отказа признать за профсоюзом - заявителем право на участие в консультациях, которая была выдвинута от имени Правительства, указана министром внутренних дел в его письме от 14 февраля 1967 г., на которое я уже ссылался. В этом письме было заявлено, что устав подавшего заявление профсоюза не предусматривает членства для всех провинциальных и коммунальных сотрудников, не защищает все их интересы, то есть не соответствует критериям "наиболее представительной организации", которая только и приобретает право на участие в консультациях. Разумность и необходимость этого критерия в том, что если право на участие в консультациях было бы предоставлено каждому профсоюзу, то все растущее число профсоюзов, с одной стороны, и разнообразие волнующих их проблем, с другой стороны, сделали бы консультации невозможными или бесполезными, привели бы к хаосу или анархии. Я должен признать, что это краткое изложение моих впечатлений от сделанных заявлений и документов, представленных от имени Правительства. Мои впечатления могут быть не точны.
Подавший заявление профсоюз, с другой стороны, утверждает, что он имеет длинную историю на службе интересов страны и что он ведет свое начало от Федерации бельгийской полиции, основанной в 1922 г., и ее членам, выполняющим двойную функцию, поручаются важные обязанности. В качестве административной полиции они занимаются такими вопросами, как контроль за дорожным движением, перепись населения, надзор за строительством и паспортами. Выполняя свою вторую функцию, они выступают как судебная полиция, выполняющая нелегкие обязанности по расследованию преступлений и правонарушений.
Со стороны Правительства выдвигались доводы о том, что профсоюз - заявитель имел право выставлять требования, делать заявления и быть выслушанным по вопросам, затрагивающим интересы их членов. Возникает вопрос, какие дополнительные затруднения появились бы у Правительства, если профсоюзу - заявителю не было бы отказано в праве на участие в консультациях. Другими словами, я склоняюсь к той точке зрения, что административным сложностям и необходимости ограничения числа профсоюзов, имеющих право на консультации, придавалось излишнее значение, во всяком случае это касается профсоюза - заявителя.
Рассмотрев дело в целом, в свете указаний Суда в Решении по уже упоминавшемуся бельгийскому делу о языках, я пришел к выводу, что в отказе профсоюзу - заявителю в праве на участие в консультациях не было ни разумного обоснования, ни разумной соразмерности. Поэтому, по моему мнению, Правительство Бельгии нарушило статью 14 Конвенции относительно права, вытекающего из статьи 11 п. 1.
СОВМЕСТНОЕ ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ВИАРДА,
ГАНСГОФ ВАН ДЕР МЕЕРША И БИНДШЕДЛЕР-РОБЕРТ
Мы в общем согласны с п. 1 - 48 Судебного решения, но, к нашему сожалению, мы не можем присоединиться к выводу п. 49.
Профсоюз - заявитель представляет собой единственный профессиональный союз, в строгом смысле этого термина, который объединяет членов бельгийской муниципальной полиции, причем весьма значительную ее часть; как таковой он является представителем этой категории служащих. Тем не менее профсоюз - заявитель лишен преимуществ обязательной консультации, предусмотренной в соответствии с Законом от 27 июля 1961 г., на том основании, что профсоюз не сумел выполнить одно из условий представительности, установленных в п. 2 статьи 2 Королевского указа от 2 августа 1966 г., а именно быть "доступным для членства всего персонала учреждений провинций и коммун".
В п. 48 Судебного решения указывается, что цель, которую Бельгия стремилась достигнуть, издав оспариваемые правила, - избежать "профсоюзной анархии" и "гарантировать последовательную и сбалансированную кадровую политику, надлежащим образом учитывающую профессиональные интересы всех сотрудников провинций и коммун"; это само по себе - законная цель. Мы разделяем мнение большинства членов Суда по этому вопросу; тем не менее этот общий подход не только не исключает, но даже требует учета особых профессиональных интересов определенных категорий служащих. Хотя мы согласны, как и большинство членов Суда, что мера, содержащаяся в п. 2 статьи 2 Королевского указа от 2 августа 1966 г., устанавливает надлежащие средства достижения такой цели, поскольку консультации охватывают вопросы общего характера, которые представляют интерес для всех провинциальных и коммунальных сотрудников, та же самая мера неправомерна по отношению к вопросам, касающимся специфики муниципальной полиции.
Как пояснено в п. 14 Судебного решения, муниципальная полиция сочетает существенно отличные функции: административного и превентивного контроля судебной полиции; при их выполнении муниципальная полиция подчиняется различным властям. В силу самой природы ее различных функций муниципальная полиция находится в положении, которое в самой своей основе отличается от положения других служащих провинций и коммун. Из этого следует, что профессиональные интересы сотрудников муниципальной полиции не всегда совпадают с интересами другого персонала, а в некоторых случаях совсем отличны. Ответственные власти вполне осведомлены об этом, поскольку они часто принимают постановления, имеющие силу исключительно для муниципальной полиции.
Для соблюдения обязательств, налагаемых на него статьями 11 и 14 Конвенции, вместе взятыми, Правительство обязано поэтому в таких специфических вопросах, как вышеуказанные, консультироваться с профсоюзом - заявителем, который объединяет главным образом заинтересованных лиц. Это не привело бы к какой-либо реальной опасности "профсоюзной анархии". Ущерб, причиненный членам профсоюза - заявителя в защите своих профессиональных интересов из-за единообразного и негибкого характера критерия, установленного п. 2 статьи 2 Королевского указа от 2 августа 1966 г., не может быть оправдан; он обязательно влечет за собой дискриминацию по сравнению с членами профсоюзов, с которыми проводятся консультации согласно Закону от 27 июля 1961 г.
ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ
СЭРА ДЖЕРАЛЬДА ФИЦМОРИСА
I.
1. Я согласен с Решением Суда, что не было нарушения статьи 11 Европейской конвенции о защите прав человека. Тем не менее мой подход к толкованию этой статьи отличается в важных аспектах от позиции Суда. Что касается статьи 14, то я должен выразить полное несогласие, поскольку я полагаю, что эта статья совершенно не относится к делу и не применима; установлено - как это видно из Решения Суда, что среди прав и свобод, осуществление которых должно подвергаться дискриминации в нарушение статьи 14, нет таких, которые не предусмотрены ни в статье 11, ни в любой другой статье Конвенции. Таким образом, для меня вопрос не столько в том, имела ли место в настоящем деле дискриминация или нет, а в том, что у меня такого вопроса не возникает. Если бы он и возник, то я принял бы решение, что дискриминация имела место по тем самым основаниям, на которые указали в совместном отдельном мнении судьи Виарда, Гансгоф ван дер Меерш и Биндшедлер-Роберт.
2. Однако сначала я хотел бы рассмотреть некоторые другие проблемы более общего характера, поставленные Комиссией в связи с настоящим делом при изложении доводов в письменной и устной форме: они касаются толкования и применения Конвенции в целом.
3. В своем докладе по настоящему делу Комиссия, сославшись на предыдущий доклад по делу Голдера, констатирует <*>:
--------------------------------
<*> По этому делу Суд вынес Решение 21 февраля 1975 г.
"Важнейшей функцией Конвенции является защита прав личности, а не установление взаимных обязательств государств, требующих ограничительного толкования с учетом их суверенитета. Роль Конвенции и ее толкования в том, чтобы сделать защиту личности эффективной" <*>.
--------------------------------
<*> Доклад Комиссии от 1 июня 1973 г. по делу N 4451/70 (Серия Б, т. 16, с. 12 и след.).
(Однако следовало бы добавить: "в рамках самой Конвенции как таковой".)
4. Высказанное выше мнение более полно развито Комиссией в других делах <*>, в которых также идет речь о правах профсоюзов, вытекающих из статей 11 и 14 Конвенции и весьма сходных с теми правами, которые являются предметом настоящего дела. Правда, Суд еще не рассмотрел эти дела, но политические споры вокруг них велись и обобщающее резюме этих споров доступно <**>. Поэтому мне позволительно говорить о них в той мере, в какой они связаны со сходными аспектами данного дела.
--------------------------------
<*> Это дела по жалобам Шведского профсоюза железнодорожных машинистов против Швеции и жалоба Смидта и Дальштрома.
<**> Документы CDH (75) 65 и 66 от 23 - 25 сентября 1975 г.
5. Цитата, приведенная выше, в п. 3, очевидно, справедлива в том плане, что назначение Конвенции не в "установлении взаимных обязательств государств", то есть обязательств такого типа, где выполнение каждой стороной своих обязательств обусловлено соответствующим выполнением обязательств другими. Обязательства по Конвенции о защите прав человека являются объективными, и каждая из сторон обязана их выполнять независимо от других. Их неисполнение в принципе нельзя оправдывать - за исключением особых обстоятельств - лишь тем, что другая сторона не исполнила своих обязательств. Однако это никоим образом не разрешает совершенно особого вопроса о том, должны ли эти обязательства толковаться либерально или консервативно (термины, которые я предпочитаю словам "широко" или "расширительно", с одной стороны, и "узко" и "ограничительно" - с другой).
6. Этот вопрос о толковании я рассматриваю несколько подробнее в п. 32 - 39 (особенно 38 и 39) в той части моего особого мнения по делу Голдера, где выражается несогласие с Судебным решением. Комиссия имела возможность в настоящем деле ответить на поставленные мною вопросы, но этого так и не было сделано. Приведенная выше цитата не содержит ответа на мои аргументы, которые не столько выражали мое мнение, сколько сводились к приведению фактов.
Европейская конвенция о защите прав человека была конвенцией совершенно нового типа, ранее не известного; она предусматривала для государств - участников такие обязательства, которые правительства никогда ранее не принимали, и концепции, которые всего лишь за двенадцать лет до ее принятия, то есть до 1940 г., рассматривались бы не только как совершенно немыслимые, но и как выходящие за обычные рамки международного права; особенно это касается революционного понятия права личности обращаться с жалобой на свое собственное правительство к международному форуму. По этим причинам правительства, хотя они были инициаторами разработки Конвенции, не спешили с ее подписанием, а став ее участниками, еще медленнее воспринимали предусмотренное Конвенцией право жалобы лица путем различного рода оговорок при ратификации. Именно такой подход государств - участников позволил Суду и Комиссии проводить разбирательство и выносить решения по делам такого рода, к которым принадлежат дело Голдера и настоящее дело.
7. При таких обстоятельствах правомерно ли утверждать, как это имело место при слушании дела <*>, что нереалистична "сама идея толковать ее [Конвенцию] с точки зрения того, какое намерение было у государств - участников в 1949 - 1950 годах"? Нереалистичной является как раз другая точка зрения. Хотя существовавшие в тот момент намерения сторон, вероятно, не могут служить единственным применимым критерием, но утверждать, что намерение государств - участников не является по крайней мере одним из важнейших применимых критериев, что его даже можно игнорировать, - это точка зрения, которой не хватает реализма и здравого смысла.
--------------------------------
<*> CDH (75) 65, с. 3.
8. Приведу еще одно пока временно взятое вне контекста (к нему я вернусь позже) место из упомянутого выше выступления представителя Комиссии в ходе слушания: "не следует находиться под влиянием того, что государства имели в виду и намеревались осуществлять в 1949 - 1950 гг." <*>.
--------------------------------
<*> Указ. соч., с. 3.
Не слишком ли далеко заводит подобное заявление, предлагая оставить в стороне или не принимать всерьез то, что имели в виду правительства? Эта позиция трудно защитима, и я считаю полезным напомнить в этой связи, что за действием Европейской конвенции, а также системы контроля, в том числе судебного, наблюдают правительства, которые пока еще медлят признать право своих граждан на индивидуальную жалобу, и далеко не безоговорочно согласились в 1949 - 1950 гг. на введение этого института. Они, наверное, будут обескуражены, что одним из следствий их позиции стало то, что она впоследствии не должна приниматься во внимание.
9. Контекст же был таков: Европейская конвенция, "хотя и имела форму договора", не была "договором в традиционном смысле", и в действительности по своей природе представляла собой "конституционный документ" (под этим подразумевалось, очевидно, то, что обычные правила толкования договора необязательны к применению в данном случае). Далее было отмечено, что Венская конвенция о праве международных договоров, говоря в статье 31 об их толковании, не упоминает о намерениях сторон, а преимущественно о целях договора. Эта цепочка рассуждений требует следующих замечаний:
i) Цели договора - это не нечто, что существует in abstracto: они вытекают из намерений сторон, как они выражены в тексте договора или могут быть выведены из него. Цели тесно связаны с намерениями их единственным источником. Кроме того, Венская конвенция, хотя и с некоторыми оговорками, считает основным правилом толкование "в соответствии с обычным смыслом терминов, используемых в договоре". Я уже имел возможность сказать по такому поводу, что raison {d"etre} <*> святого правила текстуального толкования договора основан на предположении, что в окончательном тексте выражены (или могут быть выведены из них) намерения сторон. За исключением особых обстоятельств, неправомерно пытаться искать эти намерения где-либо еще; и, безусловно, их нельзя впоследствии a fortiori привносить извне, открывая в договоре такие цели, о которых в то время и не помышляли. Из этих рассуждений становится очевидным, что Венская конвенция презюмирует элемент намерений, хотя прямого упоминания в тексте нет.
-------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
ii) Я не спорю с той точкой зрения, что Европейская конвенция, подобно фактически всем "нормативным" договорам, имеет конституционный аспект, хотя соображения, кратко изложенные в п. 6 выше, указывают, что, даже рассматривая Конвенцию в таком конституционном аспекте, ее следует толковать скорее консервативно, чем расширительно. Я нахожу невозможным предположить, что, поскольку Конвенция имеет конституционный аспект, применительно к ней можно игнорировать обычные правила толкования международного договора для обоснования целей, первоначально не предусмотренных намерениями сторон. Такое предположение, помимо всего прочего, упускает тот очевидный факт, что даже рассматривая конституции в собственном смысле слова и даже учитывая некоторые допустимые различия в подходе к толкованию договоров и конституций, все-таки существуют правила интерпретации, применимые к конституциям, и эти правила по своей природе весьма схожи с правилами толкования договоров. Я уже писал об этом в своем особом мнении по делу Голдера (п. 32). Именно таким образом национальные суды толкуют национальные конституции или основанные на них законодательные акты, ссылаясь (inter alia) на намерения законодательного органа, или "отцов" конституции, во всяком случае в том смысле, что они обычно отвергают толкования, которые явно противоречат последним или выходят за рамки нормы закона или конституции. Кроме того, во всех странах, по крайней мере в которых имеется писаная конституция, одной из функций судов как раз и является оценка "неконституционных" актов исполнительной или законодательной властей как противоречащих или не совместимых с буквой или духом конституции, что едва ли было бы возможным без должного учета фактора "намерений".
10. Я, конечно, не предлагаю, чтобы Конвенция по правам человека подвергалась только ограничительному толкованию и не подлежала в разумных пределах либеральному толкованию, которое учитывало бы явные изменения или сдвиги в общественном мнении, произошедшие с момента подписания Конвенции. Но это нечто иное, совершенно отличное от слепого следования политике, что, по-видимому, и произошло в ходе слушания в Суде, когда представитель Комиссии закончил свое выступление словами: "В заключение я хочу сказать, что право - всегда инструмент политики <*>. Даже принимая во внимание, что это высказывание здесь цитируется вне контекста <**>, такой вывод без необходимых оговорок является опасным, ибо если его принять в буквальном и общем смысле, то он, по-видимому, оправдывает превышение судебными органами своих полномочий ради политики, что известно из практики наиболее жестоких деспотических режимов в истории. По моему мнению, чистота закона требует, чтобы суды не использовали его ни как политический инструмент, ни как средство политических манипуляций, а в соответствии с их собственными профессиональными стандартами и критериями.
--------------------------------
<*> CDH (75) 65, с. 75.
<**> Контекст таков: "Речь идет не о том, какое толкование является хорошим, но я полагаю... что широкое толкование... позволяет извлечь наибольшую пользу, в том числе и применительно к статье 11. Выбор способа толкования, как и его предмета, - это вопрос судебной политики, и добавлю в заключение, что право всегда инструмент политики".
11. Я теперь перехожу от общих вопросов толкования Конвенции к конкретным статьям, существенным для настоящего дела, преимущественно к статьям 11 и 14.
II.
Статья 11. 12. Соответствующая часть этой статьи гласит:
Статья 14. 18. Вот ее частичный текст, о котором пойдет речь: